Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 642/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Na mocy tej decyzji D. B. odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką N. B., jako podstawę prawną powołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) dalej zwanej "u.ś.r.". Wskazano, że N. B. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż S. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd ten podkreślił, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego krewni, w tym syn osoby wymagającej opieki, mogą skorzystać dopiero wówczas, gdy małżonek tej osoby jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Skargę kasacyjną złożył D. B., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez kategoryczne przyjęcie, że mąż osoby znacznie niepełnosprawnej, jako osoba, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej żony, jest w stanie się nią opiekować, pomimo pogarszającego się stanu zdrowia (choroba nowotworowa) i konieczności wsparcia drugiej osoby w czynnościach życiowych;
- 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 17 ust. 1a u.ś.r. przez zastosowanie ich literalnego brzmienia, bez uwzględnienia celów ustawy i okoliczności, że skarżący rzeczywiście prawidłowo, całodobowo i stale sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką w ramach obowiązku alimentacyjnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przez Sądem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie sprawującej opiekę, a nie osobie wymagającej opieki. Ma zrekompensować́ wydatki ponoszone przez rodzinę̨ w związku z koniecznością̨ zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też, w ocenie autora skargi kasacyjnej, pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być́ uważane za przesłankę̨ odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić́, a zrealizować́ tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka niemającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Podkreślono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ojciec skarżącego także wymaga opieki osób trzecich, a tym samym nie jest w stanie zapewnić prawidłowej opieki swojej niepełnosprawnej żonie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny tych zarzutów, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji, zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która uniemożliwiała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie należy przytoczyć treść naruszonych zdaniem skarżącego przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.
Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Jako przykład można podać wniosek o świadczenie pielęgnacyjne składany przez syna na matkę, w sytuacji gdy zarówno matka, jak i ojciec legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. Anna Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej K.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.
Przepis art. 130 K.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność zaistnienia rzeczywistej całodobowej stale sprawowanej przez skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. ciążących na małżonku N. B. Należy tu zauważyć, że o ile z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad matką to, z ustaleń tych nie wynika niemożliwość wykonywania opieki nad N. B. przez jej męża.
Jak to trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
W związku z powyższym właściwie Sąd I instancji przyjął, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1, ust 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 (pub. w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tj. w wyrokach NSA: z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14 i z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1622/15 oraz wyrokach WSA; w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 522/19, w Białymstoku z 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 642/12 i 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 987/12, w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 242/12 i z 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 583/19, we Wrocławiu z 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 848/11, w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1391/12 (pub. w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo stwierdzić bowiem należy, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa.
Dopóki więc w sprawie skarżący kasacyjnie nie wykaże, aby mąż N. B. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym tracą na znaczeniu zarówno powołane w skardze kasacyjnej okoliczności w zakresie oceny wyłączenia możliwości sprawowania opieki przez męża N. B. i sprawowania tej opieki przez skarżącego. Dodać tu trzeba, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby mąż N. B. nie mógł sprawować opieki nad żoną. Organy wyjaśniły tylko, że "zdają sobie sprawę, że S. B. ze względu na wiek (76 lat) może nie być w stanie sprostać opiece nad niepełnosprawna żoną". Kolegium zauważyło też, że "w materiale dowodowym brak jest (oprócz orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) jakichkolwiek innych dowodów na to, że S. B. nie jest w stanie opiekować się żoną".
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów regulujących przeprowadzanie postępowania dowodowego, zatem dodatkowo należy stwierdzić, że nieusprawiedliwione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd naruszył art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez kategoryczne przyjęcie, że mąż N. B., jest w stanie opiekować się żoną, pomimo postępującego pogorszenia się jego stanu zdrowia (choroba nowotworowa) i konieczności wsparcia drugiej osoby w czynnościach życiowych. Okoliczności te nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego.
Ponadto okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak już podano, istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez męża N. B. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.