Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 60/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 154/09 odrzucił skargę R. J. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1998 r. dotyczącego przeniesienia na stanowisko służbowe.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

R. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1998 r. dotyczącego przeniesienia na stanowisko służbowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiot sprawy uniemożliwia jej rozpoznanie przez sąd administracyjny, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z obowiązującym w dacie złożenia przedmiotowego wniosku § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 z poźn. zm.) żołnierza zawodowego wyznaczało się na stanowisko służbowe i zwalniało się ze stanowiska rozkazem personalnym, nie było natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie przeniesienia służbowego. Wskazał też, że ówcześnie obowiązujący art. 107 ust.1 a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) stanowił, że skarga do sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe.

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę R. J. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 listopada 1998 r. dotyczącego przeniesienia na stanowisko służbowe, stwierdzając że skarga ta jest niedopuszczalna.

Sąd wskazał, że stosownie do obowiązującego w dniu złożenia wniosku art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) od decyzji wydanych przez organy wojskowe w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy mógł wnieść odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a także, z zastrzeżeniem ust 1 a, skargę do sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 107 ust. 1 a pkt 2 cyt. wyżej ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, nie mogła być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe. Oznacza to, że ustawodawca wyłączył z kognicji sądów administracyjnych sprawy dotyczące przeniesienia służbowego (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 405/05).

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności, zatem skoro w dacie złożenia wniosku, niedopuszczalna była skarga w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe, to tym samym niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organów w tym zakresie.

R. J. wniósł od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 §1 pkt p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do odrzucenia skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 §2 pkt 1 lub 4, 8 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie przez Sąd, że skarga na bezczynność złożona przez skarżącego nie mieściła się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, co bezpośrednio skutkowało odrzuceniem skargi;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, niezawarcie w nim dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;
4. 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 107 ust. 1, ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 1970, Nr 16 poz. 134 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie przez Sąd, że nie było podstawy do wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego w sprawach wyznaczania (zwolnienia) lub przeniesienia służbowego co bezpośrednio skutkowało odrzuceniem skargi.

Skarżący wniósł na podstawie art. 185 i 188 p.p.s.a. i powyższych zarzutów o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Obrony Narodowej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoja skargę R. J. stwierdził, że złożona przez niego skarga na bezczynność organu powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a nie odrzucona, powołał się przy tym na treść art. 3 § 2 p.p.s.a..

Według skarżącego Sąd bezpodstawnie zastosował wykładnię rozszerzającą art. 58 §1 pkt 1 powołanego jako podstawa prawna postanowienia, stwierdzając mianowicie, że skoro w dacie złożenia wniosku, niedopuszczalna była skarga w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe, to tym samym niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organów w tym zakresie. Jego zdaniem wyrażona teza nie koresponduje z treścią art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 1970, Nr 16 poz. 134 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia przez skarżącego wniosku do Ministra Obrony Narodowej.

Na podstawie analizy wspomnianego przepisu art. 170 ust. 1 oraz ust. 1a skarżący stwierdził, że Sąd dokonał błędnej wykładni podanych przepisów, wskazując, że skoro skarga do sądu administracyjnego od wydanych decyzji w zakresie przeniesienia na stanowisko służbowe została wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych, to nie przysługuje także skarga na bezczynność w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

Skarżący podał, że skoro wyłączono tylko możliwość wniesienia skargi na decyzję, to tym samym zachowano prawo do wniesienia skargi na bezczynność, skargi te są zatem autonomicznymi i niezależnymi względem siebie środkami zaskarżenia, o czym świadczy chociażby redakcja art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego sporządzone przez Sąd uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych przez prawo. Sąd powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powinien powiązać go z innymi przepisami, które ewentualnie mogłyby stanowić podstawę do odrzucenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie można bowiem podzielić wyrażonego w niej stanowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę R. J. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 listopada 1998 r. dotyczącego przeniesienia na stanowisko służbowe, naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie doszło też w sprawie do naruszenia prawa materialnego w postaci powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez ich błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia 2 września 2009 r. odpowiada wymogom określonym w art.141 § 4 p.p.s.a., jego treść - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie pozostawia wątpliwości co do przyczyny odrzucenia skargi i daje możliwość dokonania kontroli instancyjnej tego orzeczenia.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego w przedmiocie wykładni przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 107 ust. 1 i ust. 1a, należy stwierdzić, że Sąd I instancji właściwie zinterpretował powyższe przepisy z których wywiódł, że skoro zgodnie z art. 107 ust 1 a pkt 2 cyt. ustawy nie mogła być w sprawie, o której mowa w ust. 1 wniesiona skarga na decyzję w sprawie wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe, to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w takim zakresie.

Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy więc uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym, co też uczynił Sąd I instancji.

Skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy w sprawach, w których mimo obowiązku działania w sposób określony w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. i upływu terminu na jej załatwienie organ administracji publicznej nie podejmuje przewidzianych przez przepisy prawa działań. Skoro więc w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, także na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 ze zm.) skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji (art. 8 ust. 2 pkt 1).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.