Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 581/16, po rozpatrzeniu skargi I.M. w przedmiocie wymierzenia Staroście Powiatu M. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 46/14 uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Dnia [...] stycznia 2001 r. I. M. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za działkę o powierzchni [...] m2 położoną w P. przejętą pod drogę gminną. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 46/14, stwierdził bezczynność Starosty Powiatu M. i zobowiązał organ I instancji do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie miesiąca od zwrotu akt administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę, Starosta powinien rozważyć, czy nie ma podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania na rzecz I.M., a to w związku z toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniem wznowieniowym dotyczącym decyzji deklaratoryjnej tego organu z dnia [...] października 2004 r., wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Jednocześnie jednak Sąd ten stwierdził, że w jego ocenie nie ma przeszkody, by Starosta "samodzielnie dokonał oceny przedłożonego przez stronę skarżącą materiału potwierdzającego jej prawo do przedmiotowej nieruchomości".
Akta administracyjne wraz z powołanym wyrokiem zostały doręczone Staroście w dniu 19 grudnia 2014 r.
Rozpoznając sprawę po doręczeniu powyższego wyroku i akt administracyjnych, Starosta postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 i art. 103 kpa w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz I. M. za udział we własności nieruchomości położonej w P., działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zajętej pod drogę gminną. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz zainteresowanej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest wznowione przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia, w trybie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nabycia z mocy prawa przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę gminną (ul. [...]), zakończone uprzednio ostateczną decyzją tegoż organu z [...] października 2004 r. Ustalenie decyzją administracyjną, we wznowionym postępowaniu, kręgu osób będących współwłaścicielami tej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. jest bowiem niezbędne do wydania przez starostę decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionych osób, w tym na rzecz I.M. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl uchylił powyższe postanowienie Wojewody [...] oraz poprzedzające go postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania z dnia 16 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd sformułował ocenę prawną oraz dał wskazania co do dalszego postępowania. Stwierdził, że dla wykazania przez skarżącą swoich praw we współwłasności powierzchni [...] m2 z działki drogowej nr [...] o powierzchni [...] m2, wystarczające jest przedłożenie wypisu z księgi wieczystej dla nieruchomości opisanej w Rep. [...] [...] czyli najprawdopodobniej z księgi wieczystej Nr [...] lub też przedstawienie innego tytułu własności tej nieruchomości i jednocześnie wykazanie, że skarżąca jest w tych dokumentach ujawniona jako współwłaścicielka w określonej konkretnej części względnie wykazanie, że jest w określonej części następcą prawnym wymienionej tam osoby lub osób. Wtedy też nie będzie, zdaniem Sądu, przeszkód prawnych do wydania na rzecz skarżącej decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponieważ skarżąca reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika, to powinna ona przedłożyć dokumenty wskazujące jednoznacznie zarówno na jej prawo współwłasności, jak i jego zakres, w razie potrzeby z przeprowadzeniem ich wyczerpującej oceny prawnej i faktycznej, któremu to obowiązkowi strona skarżąca nie uczyniła dotychczas zadość (w szczególności nie wynika to z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych). W aktach zarówno administracyjnych, jak i sądowych brak jest bowiem tytułu własności objętej wnioskiem o odszkodowanie nieruchomości, jak i pełnych dowodów wskazujących na udział skarżącej we współwłasności. Wskazywany w skardze udział w rozmiarach [...] części nie został potwierdzony żadnym wyliczeniem ze szczegółowym odwołaniem się do poszczególnych stwierdzeń nabycia spadków, na które skarżąca się powołuje. Wstępna analiza wydanych w tym względzie postanowień spadkowych raczej nie daje nawet podstaw do przyjęcia ciągłości następstw prowadzących do stwierdzenia, że jest ona spadkobiercą którejkolwiek z osób ujawnionych w ww. księdze wieczystej "[...]". W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd przyjął, że Starosta powinien wezwać pełnomocnika skarżącej pod rygorem skutków dowodowych zarówno do przedłożenia w określonym terminie tytułu współwłasności objętej wnioskiem o odszkodowanie nieruchomości, jak i przedstawienia szczegółowego wyliczenia udziału we współwłasności z odniesieniem się do poszczególnych postanowień spadkowych (względnie innych dokumentów w przedmiocie przejścia własności). Jeżeli obowiązkowi temu strona skarżąca nie uczyni zadość, będzie to oznaczało, że nie wykazała przymiotu właściciela uprawniającego ją do żądania odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 powoływanej wyżej ustawy. Powinno to zaś skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty objętego wnioskiem I. M. odszkodowania.
W dniu [...] maja 2016 r. I. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na niewykonanie przez organ I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 46/14. W uzasadnieniu złożonej skargi wniosła o wymierzenie Staroście grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyjaśniła, że w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 527/15 postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na brak decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1998 r. przez Gminę własności zajętej pod drogę nieruchomości, objętej jej wnioskiem, brak jest przeszkód do załatwienia jej wniosku o odszkodowanie. Dnia [...] marca 2016 r. po raz kolejny wezwała Starostę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/GI 46/14 poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w terminie tygodnia. Tego dnia otrzymała ona pismo Starosty z dnia [...] marca 2016 r., skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, zawierające informację o nieotrzymaniu akt administracyjnych, a także pismo z dnia [...] lutego 2016 r. skierowane do skarżącej. Pismo to zawierało wezwanie do przedłożenia przez skarżącą do [...] marca 2016 r. dokumentów wskazujących jednoznacznie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiła jej współwłasność na dzień [...] grudnia 1998 r., a także do przedstawienia szczegółowego wyliczenia udziału we współwłasności z odniesieniem się do poszczególnych postanowień spadkowych. Zdaniem skarżącej, Starosta potwierdził już swoją wiedzę w zakresie przysługującego jej udziału we współwłasności nieruchomości w innym prowadzonym przez siebie postępowaniu, wydając wypis z Rejestru Gruntów nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Organ już w 2011 r. miał zatem dostęp zarówno do KW nr [...], jak i do prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2008 r. (sygn. akt [...]), zalegającego w aktach wieczystoksięgowych.
Na wezwanie organu z dnia 26 lutego 2016 r. skarżąca odpowiedziała pismem z dnia 22 marca 2016 r., wskazując, że wszystkie dokumenty żądane przez Organ znajdują się już w aktach administracyjnych sprawy. Skarżąca wskazała również, że ustalenia co do przysługującego jej udziału w prawie własności nieruchomości, jak również stosunek powierzchni tej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną ul. F. do powierzchni przejętej z dawnej [...], z łatwością można ustalić na podstawie posiadanych już przez organ informacji - w szczególności przedłożonych już przez skarżącą dokumentów, ale i pełnej treści księgi wieczystej nr [...] (która obejmuje część dawnej osady [...] pozostałą po przejęciu jej fragmentu pod drogę publiczną), jak i z opinii biegłego geodety wykonanej na zlecenie Wojewody. Niezależnie od tego skarżąca raz jeszcze przesłała organowi komplet dokumentów, a także po raz kolejny (trzeci już w niniejszej sprawie) wezwała Starostę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r. poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również do wypłaty odpowiedniego odszkodowania z uwagi na przewlekłość postępowania związaną z wykonywaniem władzy publicznej. W ocenie skarżącej Starosta od początku postępowania wykazywał się opieszałością i brakiem jakiejkolwiek inicjatywy, działając z naruszeniem zasady sprawnego działania za pomocą adekwatnych środków i załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Zawieszenie postępowania administracyjnego po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku stwierdzającego przewlekłość postępowania było oczywiście nieuzasadnione i błędne, a w dodatku doprowadziło do opóźnienia rozpoznania sprawy w sposób merytoryczny o kolejny rok. Takie działanie organu w sposób rażący sprzeciwia się rozstrzygnięciu Sądu, prowadząc w istocie do dalszego bezprawnego odwlekania załatwienia sprawy. W wyniku tego skarżąca ponosi wymierne szkody majątkowe, w postaci niemożliwości obracania środkami, które powinna była uzyskać wiele lat wcześniej z tytułu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a także doznaje krzywdy związanej ze stresem wynikającym z trwającej od lat opieszałości organów w załatwieniu jej sprawy, kolejnymi postępowaniami koniecznymi do zmobilizowania organów do działania i utratą zaufania do administracji publicznej, w efekcie czego wniosek o ukaranie organu grzywną oraz o przyznanie Skarżącej od organu sumy pieniężnej należy uznać za w pełni uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt. II SA/GI 527/15 zobowiązał skarżącą, pod rygorem skutków dowodowych, do przedłożenia w terminie do 22 marca 2016 r. dokumentów wskazujących jednoznacznie, że na dzień [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość zajętą pod drogę publiczną stanowiła współwłasność I. M. oraz przedstawienia szczegółowego wyliczenia udziału we współwłasności z odniesieniem się do poszczególnych postanowień spadkowych, względnie innych dokumentów w przedmiocie przejścia własności. Starosta, jak wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, wystąpił o opinię prawną dotyczącą ustalenia odszkodowania, powiadamiając strony postępowania zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r., że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 581/16 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść art. 154 § 1, § 6 i § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd wyjaśnił, że sprawa wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była przedmiotem rozpoznania Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 351/15 oddalił skargę. Sąd, zważywszy na fakt, że po wydaniu wyroku, którego wykonania domagała się skarżąca, doszło do zawieszenia postępowania, co w świetle art. 35 § 5 kpa stanowi okoliczność powodującą niewliczanie do biegu terminu przewidzianego do załatwienia sprawy administracyjnej okresów zawieszenia postępowania, uznał za nieuzasadniony zarzut niewykonania wyroku. W tej sytuacji ze względu na związanie oceną prawną, wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem sądowej kontroli Sąd uczynił jedynie stan faktyczny sprawy nieobjęty wyrokiem Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r.
Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie wykonanie wyroku powinno polegać na wydaniu decyzji odszkodowawczej, przy czym niezależnie od tego, czy jest pozytywna, czy też negatywna dla wnioskodawcy. Wyrok powinien zostać wykonany w zakreślonym terminie, a więc w sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnej w trybie określonym w kpa "bez zbędnej zwłoki", nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, rozpoczął swój bieg z dniem przekazania przez Wojewodę akt sprawy Staroście po wydaniu wyroku z dnia 2 października 2015 r., tj. z dniem 7 marca 20016 r.
Jeszcze przed tą datą, pismem z dnia 29 lutego 2016 r. Starosta wezwał skarżącą do przedłożenia dowodów (dokumentów) wskazujących jednoznacznie, że na dzień [...] grudnia 1998 r. skarżąca była współwłaścicielką (lub spadkobiercą właściciela) przedmiotowej nieruchomość zajętej pod drogę publiczną oraz przedstawienia szczegółowego wyliczenia jej udziału we współwłasności, względnie innych dokumentów w przedmiocie przejścia prawa własności. Wezwanie takie, wobec braku odpowiedzi pełnomocnika, zostało ponowione pismem z dnia 22 marca 2016 r.
Skarżąca pismem z dnia 22 marca 2016 r. (wpływ do organu 25 marca 2016 r.) złożyła wyjaśniła, że powyższe okoliczności organ może ustalić na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy i przesłała ponownie komplet takich dokumentów oraz wezwała Starostę do niezwłocznego załatwienia sprawy w sposób merytoryczny oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Starosta poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 201 r.
W ocenie Sądu, do wyznaczonego w tym trybie terminu ma zastosowanie treść art. 35 § 5 kpa, zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd uznał, że od dnia 29 lutego 2016 r. do dnia 26 kwietnia 2016 r., a w zasadzie do daty sporządzenia odpowiedzi na skargę (7 czerwca 2016 r.) z winy strony, która nie przedłożyła Staroście dokumentów (dowodów) wynikających wprost z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2015 r., wskazanych w wezwaniu skierowanym do skarżącej z dnia 29 lutego 2016 r., a także w kolejnym wezwaniu z dnia 22 marca 2016 r. termin do załatwienia sprawy nie biegł, wobec tego nie można postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę. Przewlekłość postępowania wiąże się z działaniami organu, a nie z zachowaniem strony. Innymi słowy rzecz ujmując, nie można uznać postępowania za prowadzone w sposób przewlekły, nawet jeśli trwa ono dłużej, niż tego wymaga ustawowy terminy załatwienia sprawy, skoro termin ten nie biegnie ze względu na opóźnienia spowodowane z winy strony. Tym samym, jeśli termin załatwienia sprawy nie upłynął w dacie składania skargi (5 maja 2016 r.), a nawet w dacie wniesienia odpowiedzi na skargę (10 czerwca 2016 r.), nie doszło do niewykonania wyroku, to tym bardziej nie doszło do jego niewykonania ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenie Staroście grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 46/14 oraz przyznania sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 581/16 wniosła I. M. W złożonej skardze zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 151 w związku z art. 154 § 1, 2 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ administracyjny naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, a to poprzez niewykonanie przez ten organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 46/14, zachowywanie przez organ całkowitej bierności co do ciążącego na organie obowiązku samodzielnego gromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. przede wszystkim faktu przysługiwania skarżącej na dzień 1 stycznia 1999 r. udziału we współwłasności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ul. F.), a także obciążanie przez organ skarżącej konsekwencjami niestaranności organu w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i bezprawne przerzucanie na skarżącą obowiązku gromadzenia materiału dowodowego, jak również stwierdzenie, że dokumentacja przedłożona w postępowaniu administracyjnym przez skarżąca nie stanowi udokumentowania (a co najmniej impulsu dla organu do podjęcia z urzędu dodatkowych czynności dowodowych) przysługującego skarżącej w chwili przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność Gminy prawa własności do przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną,
- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że doszło do niezastosowania się w stopniu rażącym przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 527/15,
- art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i wymierzenia Staroście grzywny we wskazanej w skardze wysokości oraz przyznania na rzecz skarżącej od Starosty sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchybienia mają charakter istotny, a to z uwagi na fakt, że w ich wyniku doszło do wadliwego ustalenia, że organ nie pozostawał w zwłoce z wykonaniem przez ten organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/G1 46/14 i załatwieniem sprawy administracyjnej, a opóźnienie wynikało z winy samej skarżącej, a tym samym nie doszło do niewykonania wyroku. Prawidłowe i wszechstronne rozważenie materiału dowodowego, polegające w szczególności na analizie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów przedłożonych przez skarżącą, jak również analizie czynności podejmowanych przez organ administracyjny w toku całego postępowania oraz zbadaniu treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/G1 527/15 pod kątem zawartych w nim ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, doprowadziłoby Sąd orzekający do konkluzji, że Starosta w całym prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym zachował rażącą bierność, w sposób bezprawny przerzucał na skarżącą obciążające sam organ obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a przez to pozostaje i pozostawał w chwili wniesienia skargi w niniejszej sprawie w zwłoce z wykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/G1 527/15, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wymierzenie Staroście grzywny w wysokości dziesięciokrotności średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2015, tj. 38 997,80 zł., przyznanie na rzecz skarżącej od Starosty sumy pieniężnej w wysokości 19 498,90 zł. oraz zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2016 r., sygn., akt II SA/G1 581/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpatrywanej sprawie za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 zarówno samodzielnie, jak i w związku z art. 154 § 1, 2 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
Istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu.
Z ustalonych przez Sąd I instancji i niekwestionowanych okoliczności wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwa od 2001 r. i nie zostało zakończone mimo wydania w sprawie przewlekłości postępowania wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 46/14, w którym Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji i zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącej kasacyjnie w terminie miesiąca od zwrotu akt administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu 19 grudnia 2014 r. Oznacza to, że Starosta winien były wydać w rozpatrywanej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie do dnia 18 stycznia 2015 r., czego niewątpliwie nie uczynił aż do dnia złożenia skargi na niewykonanie powołanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjny, czyli do dnia 2 maja 2016 r. ani do dnia wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, czyli do dnia 28 września 2016 r. Fakt, że na 3 dni przed upływem wyznaczonego terminu organ I instancji wadliwie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wobec uchylenia wydanego w tym zakresie m.in. postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt. II SA/GI 527/15, oznacza tylko tyle, że od dnia zwrotu organowi I instancji akt z uzasadnieniem przez Wojewodę (tj. z dniem 7 marca 20016 r.), z miesięcznego wyznaczonego przez Sąd terminu, organowi pozostały 3 dni na rozstrzygnięcie złożonego 14 lat temu wniosku. Ani jednak w tym terminie, ani nawet do dnia wydana zaskarżonego wyroku Starosta nie rozstrzygnął merytorycznie złożonego przez skarżącą kasacyjnie wniosku. Nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji, że winę za niewykonanie wyroku ponosi skarżąca kasacyjnie. Jak wynika z akt sprawy już w 2010 r. Wójt Gminy przesłał do Starosty dokumenty załączone do złożonego w 2001 r. wniosku, w tym stwierdzenia nabycia spadku po poprzednikach prawnych skarżącej kasacyjnie. W aktach sprawy jest także decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r., która wpłynęła do Starosty 10 lipca 2000 r., przyznająca skarżącej kasacyjnie odszkodowanie za udział w utraconych niezgodnie z prawem składnikach majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa zlokalizowanego w P. W aktach sprawy znajduje się także wypis skrócony z rejestru gruntów datowany na dzień 1 marca 2011 r. dotyczący przedmiotowej działki, a także datowane na dzień 2 marca 2011 r. sprawozdanie z badania księgi wieczystej nr hip. [...] dotyczącej m.in. przedmiotowej działki drogowej. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że znajdujące w aktach sprawy dokumenty były niewystarczające, to pomijając już całkowitą bezczynność organu w celu ich ewentualnego uzupełnienia, uznać należy, że najpóźniej w dniu otrzymania przez organ I instancji pisma skarżącej z dnia 22 marca 2016 r. wraz z załącznikami (będącego odpowiedzią na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2016 r.) organ I instancji uzyskał niezbędne do rozpatrzenia wniosku dokumenty. Mimo tego nie rozpatrzył merytorycznie sprawy jeszcze przez kolejne 3 miesiące. Uczynił to dopiero, jak wynika z nadesłanych do akt sprawy dokumentów, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., która została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2017 r.
Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie wielokrotnie organ I instancji z własnej winy przekroczył nie tylko ustawowe terminy rozpatrywania sprawy ale także wyznaczony przez Sąd w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 46/14, miesięczny termin rozpatrzenia sprawy. Taka postawa organu świadczy o rażąco lekceważącym stosunku do nakazów pochodzących od sądów administracyjnych i wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 12 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Analiza przebiegu postępowania przed organem prowadzi do wniosku, że w sposób rażący nie dołożył on starań, by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie, mając nawet na uwadze stopień skomplikowania sprawy oraz zasadne dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 188 w związku z art. 154 § 6 i 7 oraz art. 203 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, wymierzył Staroście grzywnę, zasądził od Starosty na rzecz skarżącej kasacyjnie sumę pieniężną oraz zasądził od Starosty na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (lub przewlekłość) sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc pod uwagę okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny za najbardziej adekwatną wysokość grzywny uznał kwotę 3000 złotych.
Zgodnie z treścią art. 154 § 7 powołanej ustawy, uwzględniając skargę, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych, a tym bardziej rażące, jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 powołanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że ocena okoliczności sprawy wskazuje na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej kasacyjnie 15-letniego okresu czasu poświęconego na oczekiwanie na rozpoznanie jej wniosku, zwłaszcza w sytuacji, gdy po wyroku Sądu I instancji orzekającego o przewlekłości postępowania organu I instancji, organ ten nadal dopuszcza się niewykonania prawomocnego wyroku sądu. W tej sytuacji za najbardziej adekwatną wysokość sumy Naczelny Sąd Administracyjny uznał kwotę 7000 złotych.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Podnosząc wynagrodzenie adwokata za reprezentowanie skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wkład pracy pełnomocnika procesowego w przyczynienie się do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia.