Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2435/03, oddalił skargę A. I H. L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającą w trybie wznowienia postępowania – uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 1998 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 48 i 49, a uregulowanej w księdze wieczystej KW nr 5513.
Organ II instancji wskazał, iż na mocy aktu notarialnego z dnia 26 sierpnia 1994 r. A. i H. L. nabyli od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, z nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] następujące działki: nr 7/11, 14/3, 19/2, 36/5, 37/1, 46/2, 46/4, 47, 58/1, 90/4, 92/3, 96, 107/5, 121, 123/1, 131, 132, 134/1, 142/3, 146/1, 147, 151, 164, 174/4, 174/5, 175/6, 177, 224/8, 224/9, 228/4, 233, 234/5, 323 i 324 o łącznej powierzchni 313.06.16 ha wraz z zabudowaniami na nich się znajdującymi.
W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej A. i H. L. w ogóle nie powinni być traktowani jako strona postępowania w sprawie komunalizacji nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 48 i 49 oraz uregulowanej w księdze wieczystej KW nr 5513. Podnosząc, że są właścicielami różnych urządzeń znajdujących się na wymienionych działkach nie przyjmują do wiadomości oczywistego faktu, że zgodnie z art. 48 kc owe urządzenia stanowią części składowe gruntu i jako takie nie mogą być odrębnymi od gruntu, przedmiotami prawa własności.
Zgodnie z jednolitym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania komunalizacyjnego są właściwa gmina i Skarb Państwa. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym tylko wtedy, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż nieruchomość stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA 873/98). Małżonkowie L. tego nie wykazali, zatem nie są stroną postępowania komunalizacyjnego i nie mogą też żądać wznowienia takiego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...]. Skoro jednak owa okoliczność została wykazana już po wznowieniu postępowania, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.
Małżonkowie L. złożyli skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych art. 28, 7, 145 i 151 oraz 107 § 3 kpa oraz przepisów materialnych art. 5 ust. 1 i art. 18 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przez przyjęcie, że mienie było ogólnonarodowe mimo znajdującego się tam budynku i urządzeń prywatnych. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wojewody [...]. Skarżący podnieśli, że ostatnia decyzja popada w sprzeczność z wcześniejszymi decyzjami Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, gdzie Komisja przyjmowała, iż skarżący mają przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, bo są właścicielami budynku.
Skarżący podnieśli, że Urząd Gminy nigdy nie był użytkownikiem budynku pobudowanego przez PGR, a obecnie jego właścicielami są skarżący. W takich warunkach komunalizacja jest niedopuszczalna, bo mienie w całości nie było ogólnonarodowe. Komunalizując to mienie, Wojewoda bezprawnie ingerował we własność skarżących. Skarżący nabywając działki od Agencji Własności Rolnej byli przeświadczeni, że przedmiotowe działki nr 48 i 49 znajdują się w innym miejscu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) mienie państwowe należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W świetle przepisów tej ustawy dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia, istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy.
Nie budzi wątpliwości w oparciu o materiał dowodowy sprawy, że nieruchomość składająca się z działek nr 48 i 49 stanowiła w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dacie z którą ustawa wiąże powstanie określonego skutku prawnego z mocy prawa – własność Skarbu Państwa. Skarżący przyznają, że działek nr 48 i 49 nie nabyli od Agencji Własności Rolnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) z mocy prawa utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania administracyjnego, które na podstawie przejścia z mocy ustawy własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Inna osoba może być stroną tego postępowania, jeżeli wykaże, że posiada tytuł własności tych nieruchomości.
Małżonkom L. nie przysługuje tytuł własności do przedmiotowych działek, a zatem nie mogą skutecznie żądać wznowienia postępowania w sprawie ich komunalizacji.
Skoro wniosek o wznowienie postępowania złożyły osoby niemogące być stronami w postępowaniu komunalizacyjnym to Wojewoda nie mógł wydać decyzji odmawiającej uchylenia decyzji komunalizacyjnej, natomiast powinien był wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania, co prawidłowo zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
To uchybienie formalne nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem skoro postępowanie wznowieniowe nie powinno się toczyć, to tym bardziej nie mogła być uchylona decyzja komunalizacyjna, będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego.
A. i H. L. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
- – naruszenie prawa materialnego, tj. m.in. art. 64 pkt 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie orzeczeniem sądowym prywatnej własności,
- – naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) poprzez mylne przyjęcie iż można komunalizować mienie prywatne względnie mienie należące do Państwowych Gospodarstw Rolnych (PGR),
- – naruszenie art. 28 kpa przez odmówienie skarżącym atrybutu strony postępowania.
W uzasadnieniu zaznaczono, iż skoro skomunalizowano mienie należące w 1990 r. do PGR, a które następnie zostało wiążącym aktem notarialnym w 1994 r. sprzedane A. i H. L. to nie można odmówić skarżącym atrybutu strony. Stroną bowiem w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku sprawa dotyczy. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie administracyjne dotyka mienia skarżących, które kupili, zapłacili cenę i użytkują je. Stąd potrzeba aby skarżący byli stronami, mogli przedłożyć swoje racje i wykazać, iż organ administracji błędnie skomunalizował ich własność prywatną. Obojętne przy tym jest czy decyzja urzędu administracji ma charakter deklaratoryjny bądź konstytutywny, gdyż zarówno w jednym jak i drugim przypadku może dojść do błędu organu administracji i tak się w sprawie stało. Okoliczność ta rodzi konieczność ich udziału w sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwana dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie posiada uprawnień do zmiany, czy precyzowania jej zarzutów. Zobligowany jest dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji zgodnie ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Działając więc zgodnie ze swoimi kompetencjami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi nie są zasadne.
Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wprawdzie w skardze kasacyjnej powołano zarzut naruszenia punktu 1 i 2 art. 64, ale Sąd uznał, że jest to oczywista pomyłka i przyjął, że zarzut dotyczy stosownych ustępów powyższego artykułu.
W żaden sposób wyrok Sądu I instancji nie wkracza bowiem w sferę prywatnej własności skarżących, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia orzeczenia.
Z akt sprawy, a przede wszystkim aktu notarialnego z dnia 26 sierpnia 1994 r. którym to aktem skarżący nabyli określone działki gruntu położone we wsi Góra gmina [...], wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż skarżący nie nabyli działek o nr 48 i 49, których dotyczyło postępowanie komunalizacyjne.
Natomiast skarżący nie wskazali żadnego innego dowodu, z którego wynikałoby, iż działki te stanowią ich własność. W takiej sytuacji całkowicie gołosłowne jest twierdzenie, iż postępowanie komunalizacyjne dotyczyło ich własności.
Podnoszone przez skarżących argumenty, iż naniesienia na tych gruntach stanowią ich własność nabytą stosownie do powołanego wyżej aktu notarialnego, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Ewentualne bowiem naniesienia nie stanowią, zgodnie z art. 48 kc, odrębnej własności, gdyż stanowią części składowe gruntu.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przede wszystkim art. 5 ust. 1 składa się z trzech punktów, z których każdy dotyczy innego mienia, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, którego z nich dotyczy naruszenie. Natomiast ust. 2 art. 18 określa organ odwoławczy w sprawach komunalizacyjnych i skarga kasacyjna w żaden sposób nie wskazuje na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może ustosunkować się do tego zarzutu i jedynie na marginesie stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie rozpatrywał przesłanek komunaliazcyjnmych zawartych w powołanym przepisie, bowiem zaskarżona decyzja, której legalność oceniał Sąd, miała charakter procesowy i nie wkraczała w merytoryczną ocenę decyzji komunalizacyjnej z dnia 15 czerwca 1998 r.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kpa, to wbrew wymogom skargi kasacyjnej nie wskazano na jakiej podstawie z art. 174 ppsa opiera się ten zarzut, co determinuje możliwość ustosunkowania się do niego. Jeżeli bowiem uznać, że jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, to wskazać należy, iż sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów kpa, gdyż postępowanie przed tym sądem reguluje powołana wyżej ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach swoich kompetencji sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym m.in. stosowania przez organ przepisów kpa i oczywiście może dokonać nieprawidłowej oceny ich zastosowania, ale wtedy nie narusza wprost przepisów kpa, ale stosowne przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednakże w skardze kasacyjnej ani w jej podstawach, ani w uzasadnieniu nie wskazano jakie przepisy tej ustawy naruszył Sąd I instancji.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.