Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 98/18 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", umorzył postępowanie w zakresie żądania udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach członków Komisji Inwentaryzacyjnej wymienionych w karcie inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. nr [...] (pkt 1). W oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargę w pozostałej części dotyczącej udostępnienia numeru księgi wieczystej nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji (pkt 2).
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ trafnie przyjął, że informacja wynikająca z decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. obejmująca numer księgi wieczystej komunalizowanej nieruchomości nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p." gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) zwanej dalej "p.g.k.".
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył K. J., zaskarżając go w części obejmującej punkt drugi. Zarzucił naruszenie:
- "art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, poz.1330 ze zm.) przez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i odstąpienie od uwzględnienia, że Prezydent Miasta P. nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokonanej przez niego anonimizacji (a którą dokonał prawdopodobnie, z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych), a co za tym idzie niedostrzeżenie, że niezależnie od zarzutów merytorycznych, organ był i jest nadal bezczynny";
- "art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wobec treści art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017, poz. 2101 ze zm.) dalej zwanej "p.g.k." przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że:
- podstawą prawną do częściowej anonimizacji wnioskowanego dokumentu stanowiącego informację publiczną, tj. decyzji komunalizacyjnej z [...] grudnia 1992 r. będącej w posiadaniu organu administracji publicznej w zakresie obejmującym zawierający się w niej numer księgi wieczystej urządzonej dla publicznej od ponad pół wieku nieruchomości - może być art. 24 ust. 4 i 5 p.g.k. z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, podczas gdy źródłem normy uzasadniającej anonimizację dokumentu publicznego może być (pod warunkiem ziszczenia się przesłanek) jedynie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.;
- uzasadnia częściową anonimizację wnioskowanego dokumentu stanowiącego informację publiczną, tj. decyzji komunalizacyjnej z [...] grudnia 1992 r. będącej w posiadaniu organu administracji publicznej w zakresie obejmującym zawierający się w niej numer księgi wieczystej urządzonej dla publicznej od ponad pół wieku nieruchomości, okoliczność, że w trybie art. 24 ust. 5 p.g.k. można uzyskać numer księgi wieczystej, ale w drodze wystąpienia o dane z ewidencji gruntów i budynków";
- "art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że udostępniając informację publiczną w postaci kopii decyzji komunalizacyjnej należy zamazać numer księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości, chociaż była ona w dniu [...] grudnia 1992 r. własnością Skarbu Państwa, a obecnie nadal stanowi własność Miasta P.";
- "art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 24 ust. 4 i 5 p.g.k. przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i wyprowadzenie niemogącego się obronić w świetle art. 61 Konstytucji RP poglądu, że nie jest możliwe uzyskanie w żadnym trybie i w żaden sposób informacji o numerze księgi wieczystej urządzonej dla publicznej od kilkudziesięciu lat nieruchomości, bowiem informacje takie zawsze podlegają anonimizacji z uwagi na ochronę bliżej nieokreślonych osób fizycznych i w takiej sytuacji organ nie musi nawet wydawać decyzji administracyjnej".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tej części na nowo, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i rozpoznania skargi na bezczynność merytorycznie, również kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Pismem z 20 marca 2019 r. K. J. podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i przedstawił dodatkową argumentację na jej poparcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna K. J. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Bezsporne w sprawie jest, że wnioskiem z 25 lipca 2018 r. K. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji komunalizacyjnej, w wyniku której Miasto P. nabyło nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. Organ udostępnił wnioskodawcy skan żądanej decyzji, w której zaanonimizowany został numer księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości.
Istotą sporu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ słusznie nie udostępnił wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej numeru księgi wieczystej nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarówno organ, jak i strona skarżąca kasacyjnie zgadzają się co do tego, że żądany numer księgi wieczystej skomunalizowanej nieruchomości stanowi informację publiczną. Problem dotyczy zatem nie charakteru informacji posiadanych przez Prezydenta P., ale zasad i trybu ich udostępnienia, w szczególności stosunku art. 24 ust. 5 p.g.k. do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym ostatnim uregulowaniem, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". W uchwale siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 wskazano, że przy wykładni tego przepisu należy mieć na względzie, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W jej uzasadnieniu podkreślano, że ustawa ta "ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP (...). W ustawie tej dopisuje się podstawową normę, zasadę domniemania jawności przywracając dla potrzeb wykładni właściwe proporcje pomiędzy jawnością i jej wyłączeniem w obszarze informacji publicznej." W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podejmujący uchwałę stwierdził, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie /J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65/. Wymaga to zatem w każdym przypadku szczegółowej analizy porównywanych ustaw.
Przenosząc powyższe rozważania co do wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodzi pierwszy z wymienionych wyżej przypadków. Przepis art. 24 ust. 5 p.g.k. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będącej informacją publiczną w sposób odmienny od uregulowań zawartych w u.d.i.p. Stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić.
Wskazać wypada, że w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - w tym oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie z art. 24 ust. 4 p.g.k. każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 5 tej ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:
- właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
- organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118);
- innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.
Analiza cytowanych przepisów unaocznia, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do udostępniania danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane właścicieli nieruchomości, a w przypadku dotyczącym nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (por. art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.) wyłącznie do podmiotów enumeratywnie wymienionych w punktach 1-2a cytowanego przepisu, a poza tym - do innych podmiotów mających interes prawny w tym zakresie. Prawo geodezyjne i kartograficzne określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i krąg podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Czyni to w sposób odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie zawiera w szczególności wymogu posiadania interesu prawnego. Zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Ponadto uzyskanie danych na podstawie art. 24 ust. 5 p.g.k. jest co do zasady odpłatne, natomiast uzyskanie danych na podstawie u.d.i.p. jest co do zasady nieodpłatne. Oczywistym zatem jest, że stosowania przytoczonych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie da się pogodzić. W tej sytuacji uznać należy, że ustawodawca odnośnie informacji wchodzących w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym oraz co do trybu udostępnienia. Przytoczona regulacja zawarta w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dodatkowo warto zauważyć, że zaaprobowanie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie godziłoby w racjonalność ustawodawcy, gdyż trudno założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny – zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ustawy zasadniczej). Stanowisko to zostało wyrażone między innymi w wyrokach NSA z 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1373/15, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 142/14, z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 175/13, z 12 września 2013 r. sygn. akt I OSK 777/13 (wszystkie publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ pismem z 3 września 2018 r. prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że numer księgi wieczystej nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż znajduje do niego wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 p.g.k. Odpowiedź na wniosek w spornej części została udzielona we właściwej formie. Z tych względów w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (skoro tej ustawy się nie stosuje), wobec czego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie był trafny. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci numeru księgi wieczystej nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Swojego rozstrzygnięcia nie oparł bowiem na przesłankach zawartych w art. 5 u.d.i.p., w szczególności nie powołał się na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej. Wyraźnie wskazał, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób określony we wniosku, tj. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na to, że podlega udostępnieniu w innym trybie. Tym samym nie są też zasadne zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, że nie jest możliwe uzyskanie w żadnym trybie i w żaden sposób informacji o numerze księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organ wyraźnie wskazał, że dane te podlegają udostępnieniu, podał przy tym tryb ich udostępniania.
Nie są również zasadne argumenty skarżącego kasacyjnie podniesione w piśmie z 20 marca 2019 r., że żądał on w istocie kopii dokumentu urzędowego będącego w posiadaniu organu, w treści którego podany był numer księgi wieczystej, podczas gdy przepisy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24 ust. 5 p.g.k. mogłyby znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby jego żądanie dotyczyło podania numeru księgi wieczystej danej publicznej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1835/15, że odmienny tryb dostępu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może oznaczać nie tylko odmienne procedury stosowane przy udostępnianiu żądanej informacji. Może też dotyczyć wskazanych w przepisach podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji lub podmiotów uprawnionych do jej uzyskiwania. Udostępnianie informacji dotyczących danych ewidencyjnych nieruchomości należy do kompetencji starosty i to bez względu na to skąd dane te są w momencie pobierania informacji uzyskiwane. W przeciwnym wypadku można byłoby obchodzić przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazując na różne źródła, z których dane ewidencyjne mogłyby być czerpane i udostępniane.
Nie mogą być skuteczne twierdzenia skarżącego kasacyjnie odnoszące się do publicznego charakteru nieruchomości, której dotyczy żądane oznaczenie księgi wieczystej, i związanego z nim braku podlegających ochronie danych osobowych jej właścicieli. Kwestia, czy wnioskowane oznaczenie księgi wieczystej - w sytuacji jawności ksiąg wieczystych - prowadzi do ujawnienia danych osobowych byłych lub obecnych właścicieli nieruchomości, może podlegać badaniu jedynie w postępowaniu wywołanym wnioskiem złożonym w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie jest natomiast przedmiotem niniejszej sprawy. Tym bardziej nie ma znaczenia w sprawie wynik innego postępowania, w którym skarżący kasacyjnie w trybie przewidzianym w p.g.k. uzyskał numer księgi wieczystej innej nieruchomości należącej do Miasta P. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia numeru księgi wieczystej nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. i w tym zakresie zasadnie oddalił skargę. Zatem Sąd nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. ani art. 24 ust. 4 i 5 p.g.k.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265 ze zm.).