Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 308/07 oddalił skargę I. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zasądził ze środków Sądu na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Zarząd Gminy Warszawa - [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] ustanowił na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2 położonego przy ul. [...] w Warszawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 1996 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Zarządu Gminy Warszawa - [...]. Decyzja Kolegium została następnie uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lutego 1997 r. Uznał on, że właściwym do rozpoznania sprawy był organ Gminy Warszawa [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy Warszawa - [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] maja 1997 r.
W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 1998 r. IV SA 1216/97 oddalił skargę I. I. na decyzję SKO z dnia [...] maja 1997 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium było związane oceną prawną wyrażoną w wyroku tego sądu z dnia [...] lutego 1997 r.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. I. I. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 1997 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. Strona podniosła, że decyzja komunalizacyjna z 1992 r. dotycząca przedmiotowej nieruchomości została uchylona w 1996 r., a nowa decyzja komunalizacyjna została wydana dopiero w 1998 r. W związku z tym wydane w 1997 r. decyzje Kolegium są nieważne, jako wydane przez organ niewłaściwy w sprawie; w dacie orzekania właścicielem gruntu był Skarb Państwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] maja 1997 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu wskazało, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też organ administracji publicznej nie może stwierdzić nieważności decyzji, jeżeli w sprawie orzekał sąd administracyjny i skargę oddalił.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1997 r. Organ wyraził pogląd, że właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji winna być oceniania według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r. I SA 116/93, publ. ONSA 1994/3/109). Organem właściwym w sprawie ustanowienia na rzecz następców prawnych K. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu komunalnego był organ gminy (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st.
Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. z 1965 r. Nr 6, poz. 18). Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 18 lutego 1997 r. sygn. akt I SA 1294/96, organem właściwym w przedmiotowej sprawie był odpowiedni organ Gminy Warszawa [...]. Właściwość miejscową organu w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia (art. 21 pkt 1 k.p.a.), a od dnia 6 grudnia 1995 r., tj. od momentu utraty mocy art. 27a k.p.a., organem właściwym był odpowiedni organ Gminy Warszawa [...].
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do organów gmin w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy gminy, z wyłączeniem spraw prowadzonych przez gminy w związku z art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym, były w 1997 r. samorządowe kolegia odwoławcze.
Zgodnie z tymi przepisami do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa - [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jako organ wyższego stopnia dla organów gminy. W wyroku NSA z dnia 10 października 2000 r. I SA 1237/00 (Lex nr 54518), wyrażono pogląd, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji jest ten organ, i to niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. I., która podniosła, że decyzja Zarządu Gminy Warszawa - [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. była prawidłowa i Kolegium bezzasadnie stwierdziło jej nieważność.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Zasadnicze znaczenie w sprawie miał art. 157 § 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub SKO - ten organ. Organem wyższego stopnia dla organu gminy było SKO (art. 17 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji powołał się także na wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 49/04, w którym stwierdzono, że jeżeli decyzja została wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest SKO, zarówno wówczas, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję zgodnie ze swoją właściwością, jak i w przypadku naruszenia tej właściwości.
Obowiązuje zatem zasada, że jeżeli decyzja została wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, to zawsze organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest samorządowe kolegium odwoławcze. Powyższe regulacje procedury administracyjnej nie uzależniają właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności od tego, jaka przyczyna występuje, a w szczególności, czy przyczyną tą jest naruszenie przepisów o właściwości.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
Iwona Janicka, reprezentowana przez adwokata B. P., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarżąca kasacyjnie, opierając skargę na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi:
- 1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z związku z:
- - art. 17 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych;
- - art. 19, art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a.;
- - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej;
- - art. 3 pkt 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej;
- - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu pierwotnym;
przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia ww. przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego.
- 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, zawężenie zakresu swej kognicji i błędne przyjęcie, że Sąd ewentualnie organ był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w związku z uchyleniem w 1996 r. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1992 r., nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie była w 1997 r. własnością Skarbu Państwa. W tych okolicznościach Kolegium nie było właściwe do wydania decyzji w sprawie.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 1989/01 (baza Lex nr 77618) o właściwości organów do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych dotyczących nieruchomości, przesądza to czyją własność aktualnie ta nieruchomość stanowi.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzemieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1997 r., gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należała, z zastrzeżeniem ust. 1 a, do wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy – do właściwości rad gmin i zarządów gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. Znajduje to potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 stycznia 1998 r. IV SA 2005/96 (baza Lex nr 45970) gdzie podkreślono, że do spraw, które zostały wyłączone z kognicji organów gminy, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należą sprawy dotyczące gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, natomiast według tego przepisu organy gminy właściwe były w sprawach gruntów stanowiących jej własność.
Biorąc pod uwagę te przepisy, w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. powinien się wypowiedzieć organ wyższego stopnia w stosunku do kierownika urzędu rejonowego a więc wojewoda.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że sprawa będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie wydawania decyzji.
Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 1997 r. działało jak organ niewłaściwy w sprawie i jego decyzja była nieważna w myśl z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Jako jedną z podstaw prawnych wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak uczynił to bezzasadnie, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1997 r. dotyczyło nowej okoliczności faktycznej – innego podmiotu będącego właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wcześniejsze rozstrzygnięcia, w tym wyroki NSA, opierały się na założeniu, że jest ona własnością komunalną.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie zawężenie zakresu kognicji Sądu pierwszej instancji polegało na przyjęciu, że:
- - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tym zakresie nie jest władny rozstrzygnąć sprawy;
- - decyzję organu należy rozpatrywać jednie pod kątem jej zgodności z poglądem NSA i zaniechać jej własnej oceny z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że w żaden sposób nie wyjaśniono, w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji uważa się za związany oceną prawną NSA, a w jakim zakresie rozstrzygnął sprawę samodzielnie, ewentualnie w jakim zakresie uważał działanie organu za legalne z powodu związania oceną prawną sądu. Podkreśliła, że uzasadnienie nie zawiera odniesienia do konkretnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiadał się w sprawie dwukrotnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało mieć na względzie, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1997 r., których stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, były poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1216/97 oddalił skargę I. I. Oddalenie tej skargi zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1997 r., ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 2 lipca 1998 r. nie dopatrzył się, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze było organem niewłaściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa – [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., ustanawiającej na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul [...] w Warszawie.
Należy wskazać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy należało oceniać zgodnie z art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. Norma wyprowadzona z tych przepisów wskazuje, iż właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa – [...] było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, przytoczony w zaskarżonym wyroku, pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z dnia 6 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 49/04, że jeżeli decyzja została wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest SKO, zarówno wówczas, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję zgodnie ze swoja właściwością, jak i w przypadku naruszenia tej właściwości.
Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę pod względem zgodności z prawem i rozpoznanie to nastąpiło w granicach sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji związany był oceną prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kutego 1997 r. oraz 2 lipca 1998 r., z których wynikało przede wszystkim, że w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez Zarząd Gminy Warszawa – [...] właściwym do rozpatrzenia sprawy był organ Gminy Warszawa [...].
Wprawdzie Sąd pierwszej instancji poza powołaniem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyjaśnił szerzej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie stanowi to uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wobec powyższego brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji co do właściwości SKO do stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi B. P. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.