Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2010 r., nr GZgn-057-621-69 oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 czerwca 2009 r., nr GN.V.7723/R/1247/2008/E.P. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Burmistrz Opoczna wnioskiem z dnia 16 października 2008 r., zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę Opoczno własności nieruchomości Skarbu Państwa, obejmującej piętnaście działek oznaczonych nr... o pow. 0,2876 ha, położone w O. Decyzją z dnia 19 czerwca 2009 r., nr GN.V.7723/R/1247/2008/E.P wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz.1700 ze zm.) Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Opoczno własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Łódzki wskazał, że zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 30 czerwca 2000 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod "tereny osadnictwa podmiejskiego oraz usług podstawowych i komunikacyjnych" o symbolu B 18 OR. Zdaniem Wojewody przedmiotem postępowania są działki gruntu, nieprzeznaczone na cele gospodarki rolnej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, aktualnym w dniu 30 czerwca 2000 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Opoczna od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 19 czerwca 2009 r., decyzją z dnia 19 marca 2010 r., nr GZgn-057-621-69/09 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki aby nieruchomość stała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. tj. przedmiotowy grunt musi stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz musi być położony na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, a zatem przedmiotowe działki spełniały pierwszą z przesłanek określonych w art. 1 ustawy z 19 października 1991 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Opoczna zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Opocznie Nr 111/14/94 z dnia 24 sierpnia 1994 r., obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. wynika, iż przedmiotowe działki położone były na terenach osadnictwa podmiejskiego oraz usług podstawowych i usług komunikacyjnych oznaczonych symbolem B180R, były zatem przeznaczone na cele nierolne i nie spełniały drugiej przesłanki warunkującej nabycie nieruchomości przez gminę określonej w art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Tym samym zdaniem organu brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez gminę Opoczno przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Gmina Opoczno w odwołaniu od decyzji Wojewody Łódzkiego zwróciła uwagę, że w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Opoczna, obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. przedmiotowe działki położone były w rejonie "B", dla którego funkcją podstawową jest mieszkalnictwo i składy oraz rolnictwo oraz w strefie funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem SOR oznaczającej osadnictwo rolnicze i podmiejskie. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionego przez stronę argumentu wskazał, że strona skarżąca powołuje się na zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego opis całego rejonu "B", w którym mowa jest także o funkcji rolniczej oraz na rozległą strefę oznaczoną symbolem SOR, natomiast zarówno część opisowa i graficzna ww. planu wskazuje na to, że przedmiotowe działki położone są na terenach oznaczonych symbolem B18 OR. Jak wynika z jego opisu jest to obszar osadnictwa podmiejskiego oraz usług podstawowych i usług komunikacyjnych, a zatem jego przeznaczenie jest nierolnicze.
Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości należy zatem odnosić do tej części planu, w której ona się znajduje a nie powoływać się na cały rejon w ramach którego na obszarze kilkudziesięciu hektarów występuje wiele funkcji.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Opoczno, podnosząc że stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest niejednolite. W identycznej sprawie nr GZ gn-057-621-17/09 Minister uznał, że funkcją podstawową jest funkcja rolnicza, a uzupełniającą jest funkcja komunikacyjna i przyznał własność Gminie Opoczno. W ocenie skarżącej z przytoczonego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest zarówno pod osadnictwo rolnicze i podmiejskie oraz usługi podstawowe i komunikacyjne. Obydwie te funkcje należy traktować równorzędnie. Tereny osadnictwa rolniczego i podmiejskiego są gruntami służącymi celom gospodarki rolnej i należą do terenów użytkowanych rolniczo. Tereny usług komunikacyjnych służą obsłudze gospodarki rolnej, występują w tym przypadku łącznie z terenami o przeznaczeniu rolniczym i należy traktować je jako całość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że narusza ona prawo. Zgodnie z art. 13 ust. 2, 3 i 4 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy, lub nieprzekazane tejże Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone.
Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Opoczna zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Opocznie Nr 111/14/94 z dnia 24 sierpnia 1994 r., obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. przedmiotowe działki położone były na terenach osadnictwa podmiejskiego oraz usług podstawowych i usług komunikacyjnych, oznaczonych symbolem B18 0R. Przy czym dla rejonu "B" funkcją podstawową jest mieszkalnictwo i składy oraz rolnictwo, a uzupełniającą jest komunikacja i ochrona ekologiczna, zaś w strefie funkcjonalno - przestrzennej SOR - osadnictwo rolnicze i podmiejskie. Bezsporne jest, ze przedmiotowe działki gruntu w ewidencji gruntów wykazane są jako grunty orne.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że w analogicznej sprawie dotyczącej działki wykazanej jako teren orny, położonej na terenach oznaczonych symbolem B 18 OR Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest zarówno pod osadnictwo rolnicze i podmiejskie oraz usługi podstawowe i komunikacyjne i przyznał własność Gminie Opoczno. Do skargi skarżąca załączyła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r. nr G.Z gn-057-621-17/09.
Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest sytuacja, że w analogicznych sprawach dotyczących działki z tego samego terenu B 18 OR, tak jak działki objęte przedmiotową decyzją, organ wydaje sprzeczne rozstrzygnięcia. Przy czym uzasadniając decyzję negatywną organ wskazuje na przeznaczenie terenu w opracowaniu szczegółowym B 18 OR tj. teren osadnictwa podmiejskiego oraz usług podstawowych i komunikacyjnych, zaś uzasadniając decyzję pozytywną organ wskazuje na przeznaczenie terenu w strefie SOR – osadnictwo rolnicze i podmiejskie oraz na przeznaczenie terenu w opracowaniu szczegółowym B 18 OR, wskazując na przeznaczenie terenu pod usługi podstawowe i komunikacyjne. W analogicznych stanach faktycznych i prawnych strona ma prawo oczekiwać, że ocena prawna dokonana przez organ będzie jednolita oraz, że organ będzie brał pod uwagę te same kryteria.
W ocenie Sądu I instancji wobec takich rozbieżności organ winien odnieść rozważania, dotyczące przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Opoczna, do konkretnych działek gruntu. Organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy działki gruntu będące przedmiotem niniejszego postępowania mogą być wykorzystane na cele rolnicze.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 1358/10, złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, gdyż bezzasadnie Sąd zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie przywołując przy tym żadnego przepisu postępowania administracyjnego, którego dotyczyłoby to naruszenie, ani też nie wskazując na czym to naruszenie polegało. Nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a.
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700, ze zm.).
W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoliło na określenie charakteru gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w tym jego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te pozwoliły na ustalenie, iż ww. działki nie spełniały przesłanek określonych w art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., a tym samym nie stanowiły one nieruchomości rolnej, która w trybie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa podlegała nabyciu przez gminę z mocy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie wskazał, że organ winien odnieść rozważania dotyczące przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Opoczna do konkretnych działek, gdyż analiza taka została przeprowadzona. W decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2010 r. wskazano na jakim obszarze ww. działki były położone (B 18 OR) oraz wskazano jaka jest funkcja tego terenu.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się natomiast na inne rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r., nr GZ gn-057-621-17/09, które to, jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w analogicznych okolicznościach sprawy organ rozstrzygnął odmiennie. Sąd uznał, że jeżeli organ administracji publicznej w podobnych okolicznościach sprawy orzekł o przejściu z mocy prawa na rzecz gminy określonego gruntu to i w kolejnej "tożsamej sprawie" stanowisko organu winno być takie samo. Sąd stwierdził jednocześnie, że strona postępowania, tj. Gmina Opoczno ma prawo oczekiwać, że ocena prawna dokonana przez organ administracji będzie w obu przypadkach jednolita.
W ocenie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny badając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien oprzeć się na ocenie stanu prawnego i faktycznego w konkretnej zaskarżonej sprawie, a nie powoływać się w uzasadnieniu wyroku na inne, odmienne rozstrzygnięcie Ministra, które uzasadniać ma określoną ocenę charakteru gruntu będącego przedmiotem obecnie toczącego się postępowania.
W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż niedopuszczalne jest by organ wydawał sprzeczne rozstrzygnięcia w analogicznych sprawach organ wyjaśnił, że w kolejnej sprawie wszczętej na wniosek Gminy Opoczno, która dotyczyła analogicznego stanu faktycznego, zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 lutego 2010 r., nr GZgn-057-621-37/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 498/10 oddalił skargę Gminy Opoczno. Istnieć zatem może podstawa, ale tylko w stosunku do decyzji z dnia 17 grudnia 2009 r. (na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r.) do wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie czy nie została ona wydana z naruszeniem prawa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy uzasadnioną podstawę do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 19 czerwca 2009 r., nr GN.V.7723/R/1247/2008/E.P odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Opoczno własności nieruchomości Skarbu Państwa.
Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także art. 13 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. kwestionując stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydając decyzję z dnia 19 marca 2010 r. uznał, iż działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie mają charakteru rolnego. Ustalając przeznaczenie terenu należy wziąć pod uwagę szczegółowe opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do konkretnego gruntu, tj. w tym przypadku do działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, a nie do opisu całego obszaru - strefy obejmującego tereny kilkunasto a nawet kilkuset hektarowe (w ramach których wyodrębnione zostały grunty o zróżnicowanym przeznaczeniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na rolniczy charakter gruntu powołał się bowiem na opis całej strefy funkcjonalno - przestrzennej (OR) obejmującej znaczną część terenu gminy Opoczno przeznaczonego pod osadnictwo rolnicze i podmiejskie, w ramach którego wyodrębnione zostały grunty o różnorodnym przeznaczeniu.
Błędne jest założenie by przeznaczenie gruntu o pow. 0,2876 ha opierać na podstawie przeznaczenia całej strefy funkcjonalno-przestrzennej (OR), w ramach której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyodrębnia przecież część B 18 OR, której powierzchnia wynosi 54,80 ha.
Odnosząc się do stanowiska Sądu, który podał, iż ww. działki zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położone są w rejonie B, którego funkcją podstawową jest mieszkalnictwo i składy oraz rolnictwo, a także w strefie funkcjonalno - przestrzennej (OR), organ wskazał, że oceniając przeznaczenie terenu należy wziąć pod uwagę najbardziej szczegółowe zapisy miejscowego planu odnoszące się do terenu będącego przedmiotem postępowania, czyli do wydzielonego terenu będącego częścią strefy. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu przedmiotowe działki zarówno w części opisowej jak i graficznej planu położone są na terenach oznaczonych łącznie symbolem B 18 OR. Z jego opisu wynika, że jest to obszar osadnictwa podmiejskiego oraz usług podstawowych i komunikacyjnych, a zatem przeznaczenie tego terenu jest nierolne. Brak było zatem podstaw do nabycia z mocy prawa przez gminę przedmiotowych gruntów w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, sformułowano wskazując na bezzasadne stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, nie wskazując na czym to naruszenie polegało, ani nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez co naruszono także art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak postawione zarzuty naruszeń przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie są usprawiedliwione. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się zatem na naruszenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji tego przepisu należy wskazać też te przepisy postępowania, które zostały naruszone, a których to naruszenia sąd administracyjny pierwszej instancji nie stwierdził.
W skardze kasacyjnej, powiązano wprawdzie ww. przepis z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz nie wykazano w sposób dostateczny ich naruszenia, przez co nie można zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowego uznać za usprawiedliwione.
Art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zakres rozpatrywania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, wskazując, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd I instancji winien rozpatrzyć sprawę również w zakresie nieobjętym skargą. Formułując zarzut naruszenia tego przepisu, strona winna zatem wskazać, która to w jej ocenie kwestia związana z jej sprawą została przez sąd I instancji pominięta. Tymczasem jako podstawę tego zarzutu wskazano na to, że Sąd powołał się na inne orzeczenie organu, w którym zajął on odmienne stanowisko, a powinien, zdaniem skarżącego, ograniczyć się jedynie do rozpoznania sprawy w konkretnie ustalonym stanie faktycznym. Tego stanowiska podzielić jednak nie można, gdyż powołanie się na inne orzeczenia w rozpoznawanych sprawach, stosowane jest powszechnie zarówno przez organy administracji, jak i sądy. Zasadniczo jednak dopuszczalne i akceptowane jest powoływanie się na argumentację o charakterze prawnym, a nie faktycznym.
Nie można jednak traktować jako wyjścia poza granice rozpoznawanej sprawy powołania się przez Sąd Wojewódzki na inne rozstrzygnięcia o zbliżonym stanie faktycznym, jako przykładu zbieżności lub rozbieżności orzecznictwa organu, uzasadniające wątpliwości tego Sądu co do trafności rozstrzygnięcia przez organ rozpoznawanej sprawy.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku. Sąd Wojewódzki wskazał bowiem przepisy prawa materialnego, a także podstawy formalne orzeczenia, przeprowadził też analizę stanu faktycznego sprawy, który nie jest między stronami sporny, przy czym wyraził w uzasadnieniu wyroku odmienne stanowisko – niż to uczynił Minister w zaskarżonej decyzji - w odniesieniu do przepisu prawa materialnego, będącego podstawą tego orzeczenia. Ten właśnie element, wadliwej interpretacji zapisów planu i w skutku wadliwie dokonanej subsumcji przepisu prawa materialnego, na którym oparto rozstrzygnięcie stanowił punkt wyjścia do sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, który należało podzielić.
Mając na uwadze, iż oddalono zarzuty naruszenia prawa procesowego, a usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. przeszedł do oceny zaskarżonej decyzji i uznał, że usprawiedliwiony okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700, ze zm.). Jak trafnie podał w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przepis ten wymaga ustalenia, czy przedmiotowe nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, odpowiadają pojęciu nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy były położone na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy, lub nieprzekazane tejże Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. Niespełnienie któregokolwiek z wymienionych warunków jest podstawą wydania decyzji odmawiającej uznania, że nieruchomość taka stała się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której jest położona. Oś sporu stanowi, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, to czy przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne.
Podstawą ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarach przeznaczonych na cele rolne był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Opoczna zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Opocznie Nr 111/14/94 z dnia 24 sierpnia 1994 r., (obowiązujący na dzień 30 czerwca 2000 r.).
Systematyka tego planu wskazuje, że w odniesieniu do obszarów planistycznych posługuje się pojęciami szerszymi – rejonów i węższymi - stref funkcjonalno - przestrzennych mieszczącymi się w ramach stref, a w obrębie stref wymienia tereny oznaczone numerami i wyznacznikami funkcji. (patrz str. 25 planu - metody zapisu ustaleń realizacyjnych). Przedmiotowe działki położone były w rejonie B z funkcją podstawową - mieszkalnictwo i składy oraz rolnictwo, z zaznaczeniem, że podstawowy element rejonu to budownictwo mieszkaniowe jedno i wielorodzinne oraz ZPC Opoczno (str. 33 planu).
Natomiast w strefie funkcjonalno-przestrzennej, na terenie której położone są przedmiotowe działki, tj. B-18 OR o pow. 54, 8 ha (str. 34 planu) przewidziano jedynie osadnictwo podmiejskie (a nie rolnicze) oraz usługi podstawowe i komunikacyjne. Podkreślić należy to, iż opisując ogólnie funkcje strefy o symbolu SOR na str. 25 planu wymieniono funkcje osadnictwa rolniczego i podmiejskiego, to już przy przytoczonym wyżej opisie szczegółowym na str. 34 dla terenu B-18 OR, na którym położone są przedmiotowe działki, przewidziano osadnictwo podmiejskie a nie rolne. Tak skonkretyzowany zapis planu wykluczał zatem funkcje rolną na omawianym obszarze B-18 OR mieszczącym się w rejonie B. Nie ulega też wątpliwości, że w ocenie funkcji danego terenu znaczenie dla możliwego sposobu jej zagospodarowaniu, czy też jej użytkowania ma zapis szczegółowy, a nie ogólny, odnoszący się – w tym przypadku - do znacznego obszaru miasta określonego mianem rejonu, podział zaś miasta na rejony, jak to podkreślono w rozdziale pt. Doktryna planu na str. 23 ma charakter umowny i raczej statystyczny niż funkcjonalny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.