Postanowienie NSA z 19 maja 2006 r., I OSK 604/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt II SAB/Gl 9/05 o odrzuceniu skargi W. L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zwolnienia nieruchomości spod zarządu postanawia oddalić skargę kasacyjną

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Rausz przewodniczący

Uzasadnienie

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w skardze do sądu administracyjnego z dnia 23 lipca 2004 r., wniesionej za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] oraz dalszych pismach kierowanych do sądu, W. L. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji - aktu w przedmiocie zwrotu budynku przy ul. [...] w [...], który zdaniem skarżącego, został bezprawnie odebrany, a stanowi jego własność. Skarżący podniósł, iż wszelka korespondencja do organów administracji różnych szczebli okazała się bezskuteczna, zaś postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 27 czerwca 1995 r. wskazano na drogę administracyjną dochodzenia roszczenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] jako organ, którego bezczynność zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając iż żądanie wydania nieruchomości jest nieuzasadnione, jako że skarżący mimo wezwania nie przedstawił dowodu własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż skarga jest niedopuszczalna z braku kognicji sądu administracyjnego do rozpatrzenia żądania skarżącego zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność w niniejszej sprawie niezbędne jest stwierdzenie, czy zwrot nieruchomości przejętej w zarząd państwowy, następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź innego aktu, czy czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawę prawną wydania decyzji z dnia 30 lipca 1980 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz.

84. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd państwowych terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222). Przepis § 5 ust. 1 cyt. rozp. stanowił, iż terenowy organ administracji państwowej może na wniosek właściciela podjąć decyzję o przywróceniu mu zarządu budynkiem, jeżeli ustały przyczyny, które spowodowały jego przejęcie w zarząd, o którym mowa w § 2. Jednakże zarówno Prawo lokalowe z 1974 r. jak i powołane rozporządzenie wykonawcze, utraciły moc z dniem 12 listopada 1994 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.). W świetle art. 61 ust. 1 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego z 1974 r., stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Jeżeli zarząd zostanie przywrócony właścicielowi na jego wniosek złożony w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, znosi się wzajemnie rozliczenia z tytułu dochodów z nieruchomości i wydatków jakie miały miejsce do dnia przywrócenia zarządu (art. 61 ust. 2 ustawy z 1994 r.). Przywołana ustawa została następnie uchylona ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Sąd I instancji stwierdził, iż oznacza to, iż od dnia 12 listopada 1994 r. przywrócenie właścicielowi zarządu budynkiem nie następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem żądanie wydania nieruchomości przejętej w zarząd państwowy pod rządami Prawa lokalowego z 1974 r. stanowi spór cywilnoprawny, który może być rozstrzygnięty wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym zgodnie z zasadą, wynikającą z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego.

Natomiast na drodze sądowoadministracyjnej skarżący może w dalszym ciągu domagać się stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w zarząd państwowy. Żądanie takie nie zostało jednak zgłoszone w skardze na bezczynność Prezydenta Miasta [...].

Z tych względów, skoro sprawa o wydanie nieruchomości nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2005 r. złożył W. L., który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. naruszenia art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie skargi W. L. jako "skargi na bezczynność" organu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na skargę odpowiadającą treści przepisu art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - a za tym poprzez wydanie postanowienia w miejsce wyroku, z pominięciem całokształtu akt sprawy i pełnego zakresu skargi W. L.;
2. naruszenia art. 6 ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieudzielanie W. L. wskazówek informujących, iż zdaniem Sądu jego "skarga na bezczynność" nie zawiera wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a także informujących iż skutkiem tego może być odrzucenie skargi - pomimo faktu, iż czynności skarżącego wskazują na jego wolę stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż z uzasadnienia postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 25.07.2005 roku wyraźnie wynika fakt rażącego zaniedbania przez organ orzekający obowiązku udzielania wskazówek stronie występującej w sprawie bez profesjonalnego wsparcia ze strony adwokata lub radcy prawnego (taki status w sprawie bezspornie miał W. L., który samodzielnie prowadził czynności procesowe), gdyż nie została skarżącemu wskazana możliwość zgłoszenia wyraźnego, odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy Sąd uznał, iż skarżący w taki sposób wniosku nie złożył, pomimo iż jego czynności w sprawie wskazywały, że taka jest jego intencja. Przedmiotowy stan faktyczny stanowi rażące naruszenie art. 6 ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tym samym jest przesłanką przemawiającą za uchyleniem zaskarżonego postanowienia, w myśl zasady, iż strona nie może ponosić szkody z braku prawem wymaganego pouczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika W. L. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania - art. 133 i art. 134 oraz art. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Wskazana wyżej konieczność powołania konkretnych przepisów prawa oznacza, iż w przypadku gdy dany przepis prawa jest złożony z kilku jednostek redakcyjnych np. paragrafów, należy wskazać, który z nich został naruszony. Tymczasem w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej skarżący nie wskazał, konkretnie które paragrafy przepisu art. 133 i 134 zostały przez Sąd naruszone, co stanowi istotne uchybienie formalne. Przepisy te są bowiem złożone i składają się z kilku jednostek redakcyjnych zawierających odmienne normy prawne. W ten błędny sposób sformułowana podstawa skargi kasacyjnej (w zakresie naruszenia art. 133 i 134 ustawy) nie pozwala na jej merytoryczną ocenę. Sąd rozpatrując skargę kasacyjną nie może bowiem domniemywać jakie ewentualnie naruszone przez Sąd I instancji przepisy skarżący miał na myśli.

Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, ponieważ dotyczy to postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzut ten skarżący postawił w istocie pod adresem organu administracyjnego, który jego zdaniem nie pouczył go o możliwości zgłoszenia odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił skargę kasacyjną oddalić.