Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 230/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. K. i M. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy Dąbrówka orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] z nieruchomością sąsiednią uregulowaną w KW nr [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy opisanej punktami granicznymi [...] na szkicu granicznym (k. nr 31 operatu dokumentacji technicznej).
Następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wójt Gminy Dąbrówka odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2016 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] października 2017 r.
Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r. E. i M. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Dąbrówka z dnia [...] grudnia 2016 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dąbrówka z dnia [...] grudnia 2016 r. w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy opisanej punktami granicznymi [...] na szkicu granicznym (k. nr 31 operatu dokumentacji technicznej).
Kolegium zwróciło uwagę, że Wójt Gminy Dąbrówka postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonej w miejscowości K., uregulowanej w KW nr [...] stanowiącej własność E. i M. K., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położoną w miejscowości K., uregulowaną w KW nr [...] stanowiącą własność B. i D. K. W dniu 22 sierpnia 2016 r. geodeta uprawniony B. K. przedłożył kompletny operat dokumentacji technicznej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym, że w operacie znalazły się błędy wymagające korekty, organ zwrócił geodecie operat do poprawy. W dniu 28 września 2016 r. B. K. ponownie przedłożył operat z rozgraniczenia nieruchomości oraz wystąpił o wydanie opinii dotyczącej prawidłowości wykonania czynności technicznych ustalenia granic nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W dniu 29 września 2016 r. organ stwierdził, że w wyniku dokonanej oceny sposobu i zakresu wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez uprawnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami nie stwierdzono nieprawidłowości. Dokumentacja z rozgraniczenia nieruchomości została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wołominie w dniu 20 października 2016 r. pod numerem [...]. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy Dąbrówka orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości.
Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Z art. 33 ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Przeprowadzana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę obejmuje kontrolę pod względem przestrzegania przepisów określonych w § od 8 do § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 45 poz. 453), zaś ocena zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, obejmuje kontrolę pod względem przestrzegania przepisów od § 19 do § 23 tego rozporządzenia. Organ, dokonując oceny poprawności wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, nie jest zobowiązany do wydawania opinii w tym zakresie. Jeżeli przeprowadzona ocena jest pozytywna i nastąpiło włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Jeżeli jednak przedłożona przez geodetę dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości zawiera usterki, organ zwraca tę dokumentację do poprawy i uzupełnienia, przy czym kontrola ta nie obejmuje specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia.
Organ stwierdził, że przeprowadzona przez Wójta Gminy Dąbrówka kontrola, po złożeniu przez geodetę dokumentacji, wykazała nieprawidłowości, w związku z czym geodeta został zobowiązany do jej poprawienia. Następnie w dniu 29 września 2016 r. Wójt Gminy Dąbrówka dokonał oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, stwierdzając że przedłożony operat techniczny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Kolegium w odniesieniu do załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 listopada 2017 r., stwierdziło, że opisana w powołanym piśmie ocena zgromadzonego materiału wykazała, że geodeta naruszył przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i odnosi się do kontroli dokumentacji technicznej sporządzanej w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast kontrola dokumentacji technicznej sporządzonej w ramach rozgraniczenia nieruchomości, dokonywana jest przez powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, i odnosi tylko do dokumentów wymienionych w § 24 ww. rozporządzenia, i odbywa się pod kątem przestrzegania przez wykonawcę wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Kontrola ta nie obejmuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę dokonywanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego prawa, a w szczególności art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ wskazał, że jedyną właściwą drogą postępowania w przypadku kwestionowania przebiegu granicy ustalonego przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym było, zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji w sprawie. Fakt, że w sprawie nie skorzystano z tej możliwości, nie daje dostatecznych podstaw do wzruszenia w trybie nieważnościowym ostatecznej decyzji administracyjnej, przy braku argumentów wskazujących na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję E. K. i M. K. wskazali, że geodeta B. K. wszedł na działkę nie zawiadamiając ich. Powiadomili o tym Starostę, który wskazał, że tym powinien zająć się Wójt Gminy. Wójt przybył ale do domu D. K. a nie na miejsce rozgraniczenia pomiędzy działkami [...] a [...] w obrębie [...]. W późniejszym czasie wszedł na działkę geodeta R. P., który ewidentnie stwierdził, że poprzedni geodeta naruszył rażąco granice przebiegające pomiędzy działkami [...] a [...] obręb [...].
Na rozprawie pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu podniósł, że w świetle przedłożonego Sądowi pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2018 r. skierowanego do Wójta Gminy Dąbrówka rozgraniczenie nieruchomości zostało dokonane z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że organ w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym wprawdzie zastosował się do kryteriów wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w aspekcie dokonania kontroli kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Dąbrówka z punktu widzenia jej zgodności z przepisami regulującymi instytucję rozgraniczenia nieruchomości, to jednak z naruszeniem art. 80 k.p.a. dokonał błędnej oceny wyników tej kontroli, uznając przedwcześnie, że nie jest ona dotknięta żadną kwalifikowaną wadą w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu w tej mierze wynika z pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2018 r., skierowanego do Wójta Gminy Dąbrówka, w którym wyraźnie zostało stwierdzone, że przeprowadzona ocena pracy geodety i sporządzonych przez niego dokumentów w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego ujawniła liczne istotne nieprawidłowości istniejące w dniu wydania decyzji kwestionowanej przez skarżących. W piśmie tym Mazowiecki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o rozważenie przez Wójta możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] położonych w obrębie [...].
W tych warunkach, zdaniem Sądu, należało uznać, że kontrola kwestionowanej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem została dokonana bez dokładnego rozważenia prawidłowości dokonanej przez Wójta Gminy Dąbrówka oceny dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium przedwcześnie uznało, że decyzja Wójta Gminy Dąbrówka nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą, przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a., pomimo wykazania w piśmie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2018 r. licznych istotnych nieprawidłowości w pracy i dokumentach sporządzonych przez powołanego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości geodetę, a tym samym, że Kolegium dokonało błędnej oceny wyników kontroli ww. decyzji, czym naruszyło art. 80 k.p.a., podczas gdy Kolegium rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy także w kontekście treści ww. pisma i orzekło w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej, będąc związane granicami rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakreślonymi wnioskiem strony i właściwym trybem postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dąbrówka z dnia [...] grudnia 2016 r. o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy opisanej wskazanymi punktami granicznymi. Tym samym przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Dąbrówka z dnia [...] grudnia 2018 r. wystąpili E. K. i M. K., a do wniosku dołączyli pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 listopada 2017 r. stanowiące odpowiedź na ich interwencję z dnia 9 sierpnia 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym dokonując kontroli decyzji Wójta Gminy Dąbrówka z punktu widzenia jej zgodności z przepisami regulującymi instytucje rozgraniczenia nieruchomości, dokonał tej kontroli z naruszeniem art. 80 k.p.a. albowiem dokonał błędnej oceny wyników tej kontroli, uznając przedwcześnie, że nie jest ona dotknięta żadną kwalifikowaną wadą w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu w tej mierze wynika z pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2018 r. skierowanego do Wójta Gminy Dąbrówka, w którym wyraźnie zostało stwierdzone, że przeprowadzona ocena pracy geodety i sporządzonych przez niego dokumentów w toku postępowania rozgraniczeniowego ujawniła liczne nieprawidłowości istniejące w dniu wydania decyzji kwestionowanej przez skarżących. Nadto w piśmie tym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił się z wnioskiem o rozważenie przez Wójta możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r.
Skarga kasacyjna została oparta o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a jedyny zarzut dotyczy naruszenia art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Kolegium przedwcześnie uznało, że decyzja Wójta Gminy Dąbrówka nie jest dotknięta żadną kwalifikowana wadą przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy Kolegium rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, także w kontekście treści ww. pisma.
Mając na uwadze przedstawiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Niejasne jest na czym zdaniem skarżącego kasacyjnie miałoby polegać naruszenie art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 135 p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odniesienia się do tego przepisu. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dąbrówka wydana została tylko zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżący nie skorzystali bowiem z prawa wystąpienia do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W takich okolicznościach zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowy.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd pierwszej instancji odwołał się do pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2018 r. skierowanego do Wójta Gminy Dąbrówka, podnosząc, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do podnoszonych w tym piśmie nieprawidłowości, które istniały w dniu wydania przez Wójta decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., natomiast skarżące kasacyjnie Kolegium podnosi, że rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy także w kontekście treści wymienionego wyżej pisma. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się, ale do pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 listopada 2017 r. skierowanego do skarżących M. i E. K., natomiast brak jakiegokolwiek odniesienia do pisma powołanego przez Sąd pierwszej instancji, tj. pisma z dnia 12 lutego 2018 r. adresowanego do Wójta. W takich okolicznościach zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. jest niezasadny.
Natomiast należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, powyższe stanowisko jest bezsporne i niekwestionowane. Wbrew uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wyrażał takiego poglądu, a jedynie odwoływał się do pisma z dnia 12 lutego 2018 r., w którym Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego między innymi zwraca się do Wójta o rozważenie możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r.
Mając powyższe na uwadze, zarzut zawarty w skardze kasacyjnej jest niezasadny i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.