Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 523/05 uwzględniając skargę E. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie nieodpłatnego prawa własności nieruchomości związanego z własnością lokalu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan sprawy, w której zapadło powyższe orzeczenie, a z którego wynika, iż wniosek w tej sprawie o nabycie własności nieruchomości złożyli E. i R. C., będący użytkownikami wieczystymi w 1/103 części.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) odmówił nabycia przez współużytkowników wieczystych prawa własności gruntu związanego z własnością lokalu mieszkalnego nr 8 (KIW 31431) przysługującego E. i R. C. w udziale 1/103 części w stosunku do nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym, obejmującej działkę nr 66/27 o pow. 791 m2, położoną w [...] przy ul. [...] objętej KW 30033.
Prezydent powołał się na ustalenia, z których wynikało, iż Skarb Państwa sprzedał w dniu 22 listopada 1978 r. lokal mieszkalny wraz z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste 1/103 części nieruchomości na rzecz małżonków S. S. i M. W. Na podstawie umowy sprzedaży i darowizny z dnia 23 lipca 1998 r. E. C. stała się współwłaścicielką i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, natomiast R. C. stał się współużytkownikiem wskutek nabycia spadku w 1998 r.
Zdaniem organu zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. własność nieruchomości z mocy prawa nabywają osoby fizyczne, które były użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r., jak również osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób. Wnioskodawcy, którzy nabyli prawa do nieruchomości przed dniem 24 października 2001 r. nie spełniają warunku z art. 1 ust. 1 ustawy. R. C., nie spełnił nadto warunku posiadania prawa użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r.
Powyższe stanowisko podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i rozpatrując odwołanie stron utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób fizycznych, które spełniały wymogi określone w art. 1 ust. 1 do wystąpienia o nabycie własności. W przepisie art. 1 ust. 2 chodzi przy tym o następcę prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej jak i w drodze sukcesji syngularnej.
Skargę na powyższą decyzję wniosła E. C. zarzucając, iż decyzje wydane w jej sprawie są restrykcyjne i niesprawiedliwe. Działanie organów nie było zgodne z intencją ustawodawcy, który dążył do uregulowania własności gruntów na Ziemiach Odzyskanych zwłaszcza w stosunku do osób, które pozostawiły mienie za granicą lub ich spadkobierców. Ponadto zarzuciła niewykonanie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną nie podzielił stanowiska organów.
Zdaniem Sądu z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. wynika, że uprawnienie do przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego lub współużytkowania dotyczy również osób fizycznych, będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 (art. 1 ust. 2).
Sąd powołał się nadto na zasadę sprawiedliwości społecznej, która mieści się między innymi w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) obok zasady zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa oraz zasadę równości (art. 32). Te kardynalne zasady ustroju Rzeczypospolitej przesadzają, iż art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło, jak stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2004 r. II SA/Gd 173/04. Skoro zatem E. C. jest następcą prawnym jednego ze współużytkowników wieczystych tej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r., to jako nabywczyni części nieruchomości przysługiwało jej prawo ubiegania się o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. W obowiązującym wówczas stanie prawnym przekształcenie to mogło nastąpić tylko odpłatnie.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zalecając, aby organy administracji uwzględniły nowy stan prawny, będący konsekwencją wejścia w życie w dniu 13 października 2005 r. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności art. 8 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości oparło skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ustawa ppsa) zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy określenie podmiotu uprawnionego do nabycia własności jako osoby fizycznej, będącej w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym, nie zawiera wymogu tożsamości użytkownika w obydwu tych datach.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i oddalenia jej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na treść art. 1 ust. 1 ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy SKO stwierdza, że przepis ten był jasny i do jego interpretacji wystarczała wykładnia gramatyczna. Przepis ten w sposób jednoznaczny określał krąg podmiotów uprawnionych do nabycia własności użytkowanej wieczyście nieruchomości w trybie ustawy z 2001 r. Takimi osobami były osoby fizyczne, będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi wskazanych w przepisie nieruchomości. Określenie zakresu czasowego przez wskazanie dwóch dat dziennych (dnia 26 maja 1990 r. i dnia wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r.), połączenie ich spójnikiem "oraz" jednoznacznie wskazuje, że chodziło tu o użytkownika (współużytkownika) wieczystego, któremu prawo to przysługiwało zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i 24 października 2001 r. Aby skorzystać z nabycia własności należało zatem być użytkownikiem w obydwu tych datach.
Następcą prawnym wskazanym w art. 2 była tylko ta osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób, spełniających przesłanki do nabycia prawa własności w trybie art. 1 ust. 1 ustawy. Nie podzielając stanowiska Kolegium Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał je za nieprawidłowe. Powołując się na zasady Konstytucji i dokonując wykładni w zgodzie z Konstytucją nie wyjaśnił dlaczego wykładnia językowa, przejrzysta i nie budząca wątpliwości, jest w jego ocenie nieprawidłowa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w przekonaniu Kolegium bardzo lakonicznego, nie wynika, aby przedstawiony problem był przedmiotem dogłębnej analizy Sądu.
Skarga kasacyjna przytacza poglądy doktryny oraz orzecznictwa na poparcie tezy o podstawowym charakterze wykładni językowej, mającej pierwszeństwo przed innymi metodami wykładni, powołując publikacje i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inne metody wykładni, w tym celowościową, można i należy stosować wyjątkowo. Brak możliwości zastosowania innych, niż gramatyczna, metod wykładni powoduje spełnienie przesłanki z art. 174 pkt 1 ustawy ppsa. Sąd stosujący prawo nie może zmieniać istoty przepisów prawa nawet jeżeli uznaje je za niesprawiedliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy ppsa, nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę ograniczając się do zbadania zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) obowiązujący w dacie wydania decyzji przewidywał nabycie przez osoby fizyczne, będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne z mocy prawa własności tych nieruchomości z dniem, w którym potwierdzająca ten fakt decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z art. 2 prawo własności nabywają także osoby fizyczne, będące następcami prawnymi wyżej wymienionych osób.
Zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia, jakoby tylko następcy prawni, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego po 24 października 2001 r. (...) nie da się obronić w świetle przepisów Konstytucji RP, a zwłaszcza art. 2 stanowiącego, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i art. 32 statuującego zasadę równości wobec prawa.
Wprawdzie dosłowne brzmienie art. 1 ust. 1 mogłoby wskazywać, że wymaga on, aby ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w obu wymienionych w tym przepisie datach, to jednakże rozszerzenie kręgu osób wymienionych na następców prawnych pozwala przyjąć, iż prawo do uwłaszczenia posiadają także ci następcy prawni, którzy wstąpili w miejsce spadkodawcy przed datą 24 października 2001 r. Świadczą o tym kolejne zmiany ustawy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji powołując pierwotną redakcję art. 1 ust. 1 ustawy, która dotyczyła dawnego obszaru Ziem Odzyskanych, a która w wyniku kolejnych zmian objęła obszar całego kraju, a następnie odstąpiła od warunku zachowania terminu i wprowadziła nowa kategorię uprawnionych. Celem tej ustawy, której ostateczny kształt nadały kolejne nowelizacje, było objęcie szerokiego kręgu użytkowników wieczystych, będących osobami fizycznymi i stworzenie im warunków do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tego, aby spadkobierców użytkownika wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 maja 1990 r., ale zmarł przed wejściem w życie powyższej ustawy, traktować na gruncie tej ustawy inaczej tzn. gorzej niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy, czy spadkobrania po dniu wejścia w życie ustawy.
Z akt wynika, iż małż. C. nabyli prawo współużytkowania wieczystego powstałego w dniu 22 listopada 1978 r. w drodze umowy (E. C. w 1998 r.) lub spadkobrania po swych dzieciach: I. C. zmarłej 24 grudnia 1996 r. i R. C., zmarłym 21 sierpnia 2001 r. Oznacza to, że oboje małżonkowie C. nabyli na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym.
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, jako naruszające przepisy prawa materialnego.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia wprawdzie szerzej przyjętego poglądu Sądu pierwszej instancji, lecz tej wady orzeczenia nie można skutecznie podnosić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, a jedynie zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 ustawy ppsa) z jednoczesnym wykazaniem, że wada ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec niesformułowania takich zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznawać sprawy w takim aspekcie.
Podkreślenia wymaga to, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w licznych wyrokach (np. sygn. akt OSK 804/04 z dnia 29 listopada 2004 r., OSK 745/04 z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 410/05 z dnia 7 lutego 2006 r. – niepubl.) przyjmowano identyczną wykładnię, jak przedstawiona w tej sprawie przez skład orzekający, rozpoznający skargę kasacyjną.
Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.