Uzasadnienie
B.W., pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r., wystąpiła o udzielenie pomocy. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z córką, od 2007 roku ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, jest osobą zamężną, lecz od 24 lat nie mieszka z małżonkiem. Według zaświadczenia Urzędu Miasta w Wolborzu strona pozostaje z mężem we wspólności majątkowej z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego – 6,4120 ha przeliczeniowego. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny, organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy wyjaśniając, iż zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 – dalej jako: ustawa) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Zatem dochód strony w marcu 2014 roku z tytułu posiadana gospodarstwa wspólnie z mężem wyniósł 1603 zł, co na osobę daje kwotę 801,50 zł. Organ pierwszej instancji wydał w dniu 19 maja 2014 r. decyzję odmową i wskazał, iż kwota dochodu strony przekracza kryterium dochodowe, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy wynosi 456 zł, co skutkuje odmową przyznania pomocy, gdyż stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
W terminie prawem przewidzianym B.W. wniosła odwołanie. Podkreśliła, iż posiadanie wspólnie z mężem gospodarstwa rolnego, które od 23 lat jest wydzierżawiane, nie generuje żadnego dochodu. Dodała, iż gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z córką, do 30 marca 2014 r. otrzymywała zasiłek okresowy w kwocie 456 zł, w kwietniu w kwocie 600 zł i w maju w kwocie 390 zł, innych dochodów nie posiada. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania B.W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wolborza z dnia 19 maja 2014 r. o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie.
Kolegium powtórzyło ustalony w sprawie stan faktyczny oraz przepisy prawa materialnego podkreślając, iż zarówno warunki uzyskania zasiłku stałego, jak i jego wysokość zostały ścisłe określone przez ustawodawcę. Organ nie ma zatem możliwości ustalania i przyznawania tego zasiłku na innych warunkach, bądź w innej wysokości. Kolegium wyjaśniło, iż na gruncie obowiązujących przepisów do dochodu należy doliczyć dochód z gospodarstwa rolnego - art. 8 ust. 9 ustawy. I zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, sam fakt władania gospodarstwem rolnym przesądza o konieczności ustalenia dochodu z tego gospodarstwa bez względu na to czy właściciel uprawia to gospodarstwo, czy je wydzierżawia i czy uzyskuje z niego jakiekolwiek pożytki, jak w przypadku strony. Dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości 801,50 zł musiał tym samym zostać uwzględniony jako dochód strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.W. powtórzyła zarzuty i argumenty odwołania. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Łd 844/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wolborza z dnia 19 maja 2014 roku, nr [...].
Sąd wskazał, że zasiłek stały przysługuje bądź to pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy) bądź to pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Organy zasadnie zdaniem WSA w Łodzi wywiodły, iż konstrukcja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zasiłek stały przysługuje w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych bądź to w punkcie 1 bądź to w punkcie 2 art. 37 ust. 1 ustawy. Wskazały również, iż zgodnie z art. 37 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), ustala się zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie w wysokości 456 zł. Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo do świadczenia w formie zasiłku stałego przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 456 zł (kryterium dochodowe w rodzinie).
Zdaniem Sądu w badanej sprawie organy nie wypełniły obowiązków z zakresu postępowania wyjaśniającego, a dodatkowo organ odwoławczy odstępując od własnej, obiektywnej analizy materiałów sprawy i ewentualnego wyjaśnienia wątpliwości dopuścił się naruszenia przepisów art. 15 w związku z art. 138 k.p.a.
WSA w Łodzi zaznaczył, iż organy obu instancji skupiły się na ustaleniu, iż strona uzyskała dochód w wysokości 801,50 zł a zatem przekracza kryterium dochodowe określone na kwotę 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przystępując do wyliczenia dochodu strony, organy co do zasady prawidłowo ustaliły, przy uwzględnieniu art. 8 ust. 9 ustawy, iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego (na podstawie § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia wynoszącej 250 zł.) Strona jest współwłaścicielką w ½ części gospodarstwa rolnego i dochód z tego tytułu należy uwzględnić ustalając sytuację finansową strony i to niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządza. Wobec Sąd przyznał rację organowi, iż bez znaczenia pozostaje ustalenie, iż strona od kilkunastu lat dzierżawi gospodarstwo rolne i nie osiąga z tytułu jego współwłasności żadnego dochodu.
Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów uzasadniała jednak zdaniem WSA w Łodzi rozstrzygnięcie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonych aktów administracji publicznej, gdyż organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły zdaniem Sądu należycie niezbędnych okoliczności pozwalających na ustalenie, czy strona spełnia kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym celu organ obowiązany był ustalić, przede wszystkim w ramach wywiadu środowiskowego, sytuację rodzinną i majątkową strony, jej dochód oraz to czy prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, czy wspólnie gospodaruje z innymi osobami, a jeżeli tak, to jaka jest łączna ilość osób wspólnie gospodarujących i jaki osiągają dochód. Powyższe ma o tyle znaczenie, iż przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż prawo do świadczenia przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 456 zł. Z kolei dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie.
Oznacza to, jak wskazał Sąd, iż należy ustalić liczbę osób w rodzinie, jeżeli strona deklaruje, iż prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe, oraz dochód każdego z tych członków wspólnie gospodarujących. Następnie tak uzyskaną sumę dochodu należy podzielić przez liczbę osób w rodzinie, aby uzyskać dochód na osobę w rodzinie, który jest istotny dla ustalenia, czy dochód ten przekracza kryterium dochodowe.
W niniejszej sprawie organ wyliczając dochód uwzględnił, iż skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i zasadnie zdaniem WSA w Łodzi podzielił kwotę dochodu z całego gospodarstwa na liczbę współwłaścicieli. Jednocześnie jednak przyjmując, iż skarżąca jest osobą w rodzinie, do której ma zastosowanie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie w wysokości 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy) organ pominął w ocenie Sądu ustalenie, które wynika wprost z dokumentów sporządzonych na okoliczność przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz z odwołania, gdzie skarżąca pisze wyraźnie "gospodarstwo domowe prowadzę z dwudziestoletnią córką", iż przypadający skarżącej dochód z gospodarstwa rolnego należało podzielić przez liczbę osób wspólnie z nią gospodarujących, aby uzyskać dochód na osobę w rodzinie. W toku całego postępowania, tak organ I jak i II instancji wskazywał, że w ustalonym stanie faktycznym należy bać pod uwagę kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, a jednocześnie – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – wyliczając dochód skarżącej organ pominął jej córkę, z którą B.W. prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe.
Okoliczność ta wynika wprost z dokumentów wywiadu środowiskowego, co więcej również w tych dokumentach znajduje się wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie, które odbiega od danych powoływanych w decyzjach organów obu instancji. WSA w Łodzi wytknął, że organy nie tylko w żaden sposób nie skomentowały tej rozbieżności, ale i nie dostrzegły, iż te różnice w wyliczeniu dochodu na osobę w rodzinie przy ustawowym kryterium dochodowym na osobę w rodzinie mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał, jeżeli córka skarżącej nie osiąga żadnego dochodu i jedyny dochód rodziny skarżącej to kwota 801,5 zł, to wówczas dochód na osobę w rodzinie wyniósłby kwotę 400,75 zł i z pewnością nie miałoby miejsca przekroczenie kryterium dochodowego określonego rozporządzeniem na kwotę 456 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. Postawiło w niej zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a., jak też art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla przyznania zasiłku zarówno dochód wnioskodawcy, jak i dochód na osobę w rodzinie muszą być niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Oba elementy muszą być spełnione. Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, co prawda dochód na osobę w rodzinie jest niższy od wspomnianego kryterium, to dochód wnioskodawczyni jest wyższy od kryterium. Ustawowe kryterium dochodowe wynosi 456 złotych, zaś dochód B.W. ustalony w postępowaniu w sposób bezsporny wynosi 801,50 złotych. Bezzasadny jest zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie zarzut Sądu, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy ograniczyć się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Jako pierwszy, ze względu na charakter zarzutów dotyczących naruszeń prawa procesowego, rozważenia wymaga zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis stanowi, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w sprawie, a zwłaszcza organ odwoławczy nie dostrzegły, że prawidłowo wyliczony dochód skarżącej w kwocie 801,50 zł należy podzielić na dwie osoby prowadzące wspólne gospodarstwo domowe, t.j. B.W. i jej córkę, aby uzyskać kwotę dochodu na osobę w rodzinie. Tak obliczony dochód na osobę wynosi 400,75 zł co jest kwotą niższą niż kwota 456 zł określona rozporządzeniem RM z 17 lipca 2012 r. Stawiając ten zarzut Sąd orzekający w I instancji popada w sprzeczność z własnym wywodem zawartym na stronie 3 uzasadnienia, gdzie stwierdził, że "Organy zasadnie także wywiodły, iż konstrukcja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zasiłek stały przysługuje w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych bądź to w punkcie 1 bądź to w punkcie 2 art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej". Twierdzenie to, choć prawdziwe, pozostaje w całkowitej niezgodzie z treścią rozstrzygnięcia opartego na przekonaniu, że spełnienie tylko jednej z przesłanek t.j. niższego od wymaganego dochodu na osobę w rodzinie, wystarcza do uzyskania prawa do zasiłku stałego.
Tymczasem konstrukcja omawianego przepisu i jego językowa wykładnia nieodparcie prowadzą do wniosku, że dla uzyskania zasiłku stałego zarówno dochód osoby ubiegającej się o zasiłek jak i dochód na osobę w jej rodzinie muszą być niższe od kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę. Świadczy o tym zwrot "... jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie". Zwrot "jak również" zawarty w tym sformułowaniu jest równoznaczny z użyciem spójnika "i" lub "oraz", co oznacza, że zdanie to jest koniunkcją i obie zawarte w nim przesłanki muszą zostać spełnione.
Jak trafnie wskazuje skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w omawianej sprawie spełniony został tylko jeden z wymaganych w przepisie warunków. Mianowicie dochód na osobę w rodzinie jest niższy niż 456 zł. Jednak okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na sytuację skarżącej wobec faktu, że jej dochód przekracza wskazaną powyżej kwotę. Nie zostały tym samym spełnione równocześnie obydwie przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkujące uzyskanie uprawnienia do otrzymania zasiłku stałego. Zarzut naruszenia art. 37 ust.1 pkt.2 ustawy o pomocy społecznej ze wskazanych powyżej powodów uznać należy za uzasadniony.
Tym samym uzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, skarga bowiem powinna zostać oddalona, a wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą być przez organ realizowane ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak punkcie 1 wyroku, zaś punkt 2 oparł na art. 207 § 2 P.p.s.a.