Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 806/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] wniesioną na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 czerwca 1996 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez PP Zakład Energetyczny [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] i oznaczonego jako działki nr 435 i 553 oraz 79, 84 i 111 o łącznej pow. 6,5141 ha. Pismem z dnia 5 czerwca 2003 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej wskazując, że działki objęte tą decyzją uległy komunalizacji z mocy prawa i stosowny wniosek w tym zakresie został złożony.
Postanowieniem z dnia 23 października 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie nadzorcze do czasu rozstrzygnięcia sprawy o komunalizację przedmiotowych działek i jako podstawę zawieszenia postępowania wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Kolejnym pismem - z dnia 26 maja 2004 r. - Prezydent Miasta [...], powołując się na wydane w sprawie komunalizacji ostateczne decyzje, wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 6 lipca 2004 r. odmówił jednak podjęcia zawieszonego postępowania, które to postanowienie następnie utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...]. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co oznacza, że sprawa komunalizacji przedmiotowych działek nie została jeszcze definitywnie zakończona. Tym samym nie zachodzi przesłanka uzasadniająca podjęcia postępowania nadzorczego.
Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej podejmuje zawieszone postępowanie, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Jak zaś wynika z postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 23 października 2003 r., zawieszenie postępowania nadzorczego nastąpiło do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii komunalizacji działek gruntu objętych decyzją uwłaszczeniową z dnia 21 czerwca 1996 r.
Zdaniem Sądu, organ trafnie uznał, że skoro decyzje komunalizacyjne zostały zaskarżone skargami do sądu administracyjnego, to nie ustała jeszcze przyczyna, z powodu której zawieszono postępowanie nadzorcze. Skarżący sprowadza pojęcie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji, użyte w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, wyłącznie do postępowania administracyjnego, chociaż w ogóle nie wynika to z postanowienia o zawieszeniu postępowania. Gdyby organ zawieszając postępowanie przyczynę zawieszenia ograniczył tylko do postępowania administracyjnego, to znalazłoby to odzwierciedlenie w treści tego postanowienia. Skoro takiego ograniczenia nie zawarto w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, to należało uznać, zgodnie z wolą organu, że ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji oznacza prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający kwestię komunalizacji.
Od powyższego wyroku Miasto [...] wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazało na naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18 ust. 1-2, art 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) oraz w zw. z art. 16 §1 i art. 97 § 2 K.p.a., a także w zw. z art. 61 § 1 P.p.s.a.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 61 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 97 §2 K.p.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja administracyjna wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody w przedmiocie potwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., stanowi ostateczne rozstrzygnięcie sprawy komunalizacji w administracyjnym toku instancji. Decyzja taka stanowi zarazem podstawę do ujawnienia Gminy w księdze wieczystej, jako właściciela danej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania V. S.A. z siedzibą w [...] wniósł o jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył natomiast, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tego artykułu. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji ograniczył swoje rozważania do oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.
Jest oczywiste, że każde postępowanie administracyjne powinno toczyć się bez przerwy od chwili jego wszczęcia aż do wydania decyzji. Jednak w pewnych okolicznościach z przyczyn faktycznych i prawnych niemożliwe jest jego prowadzenie i dlatego ustawodawca przewidział możliwość przerwania jego toku przez zawieszenie. Między innymi zawieszenie postępowania wchodzi w rachubę, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Na tej właśnie podstawie zostało zawieszone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 czerwca 1996 r., nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez PP Zakład Energetyczny [...] prawa użytkowania wieczystego określonego gruntu położonego w [...]. Postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego odnośnie do gruntów objętych tą decyzją.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; zwanej dalej ustawą komunalizacyjną), jeżeli dalsze jej przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Według art. 18 ust. 1 tej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie nabycia mienia z mocy prawa i w sprawie jego przekazania w zakresie unormowanym ustawą. Postępowanie uregulowane w tym przepisie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w pierwszej instancji i kończy się wydaniem decyzji, która podlega zaskarżeniu w drodze odwołania - w ramach toku instancyjnego - skierowanego do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej). Od decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Podstawę wpisu w księdze wieczystej nabycia z mocy prawa mienia komunalnego stanowi prawomocna decyzja, a nie decyzja ostateczna, jak to zarzuca skarżący (art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). Rozróżnienie to ma w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzje te na podstawie § 2 tegoż artykułu mogą być natomiast zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. O decyzjach prawomocnych mowa jest z kolei w art. 269 K.p.a. Chodzi tu o decyzje, które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym. Przepis ten pochodzi z pierwotnego tekstu kodeksu postępowania administracyjnego, gdy nie było jeszcze sądownictwa administracyjnego. Obecne rozwiązania proceduralne poddają decyzje administracyjne głównie kontroli sądów administracyjnych. Z tych względów za decyzje prawomocne należy uważać te, które zostały utrzymane w mocy przez te sądy. Dlatego też - skoro nie ustały przyczyny zawieszenia - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, prowadzonym w wyniku skargi na decyzję komunalizacyjną, nie ma podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego w sprawie uwłaszczeniowej.
W tym stanie rzeczy nie można podzielić trafności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Dlatego też z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.