Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 886/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę T.W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko T.W..
Rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...], z dnia [...] stycznia 2011 r., T.W. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od dnia 24 stycznia 2011 r. do dnia 23 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a.
Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] lutego 2011 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] zawiesił postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko T.W. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w [...].
Następnie, rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r., zawieszenie w czynnościach służbowych zostało przedłużone do czasu zakończenia postępowania karnego, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. W dniu 28 kwietnia 2011 r. przeciwko T.W. skierowano akt oskarżenia, w sprawie o sygn. akt [...], o przestępstwo z art. 178a § 1 K.k.
Komendant Powiatowy Policji w [...], rozkazem personalnym Nr [...], z dnia [...] maja 2012 r., zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 17 maja 2012 r. Jako podstawę prawną podał art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a. Wskazał, że prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...], będące podstawą przedłużenia zawieszenia, jest w toku i nie jest możliwe określenie terminu jego zakończenia. W ocenie organu, spełnione zostały przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wniósł o uchylenie decyzji. Przyznał, że powołany przepis ustawy formalnie pozwala na zwolnienie ze służby w przypadku, gdy czas zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych trwa dłużej, niż 12 miesięcy i nie ustały przyczyny zawieszenia. Zauważył jednak, że przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu istotna jest nie tylko formalna lecz i merytoryczna podstawa zwolnienia. Przepis nie nakłada obowiązku zwolnienia ze służby lecz jedynie daje taką możliwość. Podniósł, że fakt popełnienia zarzucanego mu czynu nie jest oczywisty. Wyrok nie zapadł, a postępowanie karne trwa. Postępowanie karne nie zostało zakończone ustaleniem o popełnieniu czynu. W tym stanie rzeczy zwolnienie ze służby jest nadużyciem uprawnienia. Dodał, że w sprawie nie istnieje interes społeczny w zwolnieniu ze służby. Wąsko rozumiany interes organu Państwa nie może być utożsamiany z interesem społecznym. Z drugiej strony istnieje poważny interes strony i jej prawa wynikające ze stosunku służbowego, które winny być respektowane.
Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił rozkaz personalny z dnia 17 maja 2012 r., Nr [...], w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji oraz ustalił datę zwolnienia ze służby na dzień 18 maja 2012 r. W pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. Powołał się treść art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Ustalił, że skarżący pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych nieprzerwanie od dnia 24 stycznia 2011 r. Podkreślił, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia pełnienie służby. Stwierdził, że ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego przypadku. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że niepełnienie służby przez policjanta przez okres minimum 12 miesięcy, brak możliwości określenia terminu powrotu do służby, powoduje brak właściwego zabezpieczenia realizacji zadań dotychczas wykonywanych przez nieobecnego w służbie policjanta. Powyższy przepis nie ma charakteru zwolnienia "represyjnego", lecz jest tylko i wyłącznie wyrazem realizacji nadrzędnego interesu służby. Interes społeczny tożsamy z interesem służby przejawia się tym, że uzasadnione podejrzenie o niepraworządne działania policjanta, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia go od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Podkreślił, że nie jest w interesie Policji, aby zatrzymywać w jej szeregach policjanta, który przez tak długi okres czasu pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych i de facto służby nie pełni, a ponadto otrzymuje 50% uposażenia. Z punktu widzenia jego przełożonych, którzy są odpowiedzialni za prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki organizacyjnej Policji, tak długa nieobecność podległego funkcjonariusza miała negatywny wpływ na to funkcjonowanie. Ponadto sytuacja, kiedy w służbie jest policjant, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa może wywierać negatywny skutek na wizerunek Policji jako służby. Zarówno ze względów ekonomicznych, jak i dla dobra służby korzystne jest, aby zajmowane przez takiego policjanta stanowisko zostało wykorzystane do zatrudnienia funkcjonariusza, który będzie dobrze służył społeczeństwu i wypełniał ustawowe zadania Policji. Komendant Powiatowy Policji w [...] nie ma wpływu na toczące się w sprawie T.W. postępowanie karne, a tym bardziej na czas zakończenia tego postępowania. Wobec powyższego skorzystał z prawa, jakie daje art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i zwolnił wymienionego ze służby w Policji. Organ stwierdził, że zwolnienie strony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest możliwe bez konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej, dotyczącej popełnienia czynu określonego w art. 178a § 1 K.k. Nie dopatrzył się przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wskazał, że nie sposób utożsamiać interesu społecznego z interesem służby, bowiem jest on tylko jednym z elementów ogólnie nazwanego interesu społecznego, w którym zderza się z innymi interesami. W świetle prawa skarżący jest niewinny, zaprzeczył popełnieniu przestępstwa i wskazał osobę kierującą pojazdem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji skarżący stwierdził, że przepis ten nie daje samodzielnej podstawy do zwolnienia policjanta ze służby, w sytuacji gdy spełnią się jedynie przesłanki w nim określone. Zdaniem skarżącego, nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności naruszyło art. 8 i art. 108 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nie zostały wydane z uchybieniami, które powodowałyby konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) określa dwie przesłanki zwolnienia ze służby funkcjonariusza policji, które muszą być spełnione łącznie. Jest to upływ dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz dalsze istnienie podstaw tego zawieszenia. Na fakultatywny charakter tego zwolnienia wskazuje użycie przez ustawodawcę sformułowania "może". Powyższe oznacza, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest decyzją uznaniową. Za bezsporne Sąd przyjął, że skarżący na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego pozostawał zawieszony w obowiązkach służbowych przez okres ponad 12 miesięcy. W tym czasie nie ustały przesłanki stanowiące podstawę tego zawieszenia, bowiem postępowanie karne przed Sądem Rejonowym nadal się toczy. Spełnione zostały obie przesłanki wynikające z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Zaznaczył, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego.
Według Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, bowiem przepis ten może stanowić samodzielną podstawę decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 1/08 z dnia 23 lutego 2010 r., który uznał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 jest zgodny z art. 2 i nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji (Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 190). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organom takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonego rozkazu. Uzasadnienie rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r. wskazuje na jakich ustaleniach faktycznych oparte zostało rozstrzygnięcie oraz zawiera analizę okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazuje także na fakty, które organ odwoławczy trafnie ocenił, jako przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Zawiera też wyjaśnienie zastosowania normy zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w ustalonym stanie faktycznym. Jest zatem wystarczające dla oceny legalności decyzji. Sąd nie dopatrzył się też przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji, zdaniem Sądu, w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad półtora roku i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Zwrócono też uwagę na koszty społeczne ponoszone w związku z zawieszeniem policjanta. Sąd pierwszej instancji zgodził się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Policji zawieszonego w czynnościach służbowych od ponad roku.
Sąd powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wskazywał na specyfikę statusu pracowniczego kategorii umundurowanych funkcjonariuszy służb publicznych, np. w uzasadnieniach wyroków: z dnia 23 września 1997 r., sygn. akt K 25/96; z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt SK 27/02; z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05. W orzeczeniach tych Trybunał zaznaczył, że stosunki służbowe służb mundurowych nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Powyższe skutkuje również wyższymi wymaganiami personalnymi, kwalifikacyjnymi czy charakterologicznymi wobec kandydatów do służby oraz odmiennymi i bardziej rygorystycznymi niż w przypadku pozostałych profesji zasadami utraty statusu pracowniczego. Funkcjonariusz Policji pełni bowiem szczególną rolę społeczną związaną z zaufaniem publicznym i stawia się wobec niego wyższe wymagania. Dlatego też utrata wiarygodności musi skutkować tak rygorystyczną odpowiedzialnością dyscyplinarną jak zwolnienie ze służby, zwłaszcza, że policjant ma wiele uprawnień, które pozwalają mu ingerować w sferę praw i wolności obywatelskich.
W ocenie Sądu, rozpatrując konflikt pomiędzy słusznym interesem skarżącego (funkcjonariusza policji, zabiegającego o pozostawienie go w służbie) a interesem społecznym (gdy policjant był zawieszony w czynnościach służbowych i gdy nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia), należy stwierdzić, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, określonego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, przedstawiając w sposób przekonujący swoje argumenty. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony rozkaz personalny zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego Sąd podniósł, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] nastąpiło zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. Rygor ten nadaje się wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na interes społeczny. W tym wypadku interes społeczny oznaczał wymóg realizacji zadań Policji przez osoby o nieposzlakowanej opinii i tym samym dające rękojmię przestrzegania porządku prawnego.
Skargę kasacyjną złożył T.W., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył wyrok w całości.
Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 K.p.k. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, przez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie jego zastosowanie przez organ mieściło się w zakresie jego dyspozycji i nie nastąpiło z jego przekroczeniem a w granicach prawnej uznaniowości organu.
Wniósł o:
- rozpoznanie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA,
- zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
Podstawa kasacji została sformułowana wadliwie. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał jako naruszony przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 K.p.k. Jest niewątpliwe, że takiego przepisu w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) nie ma. W sprawie zwolnienia policjanta ze służby przepisy tego Kodeksu nie są stosowane. W sprawie miał natomiast zastosowanie przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687). W myśl tego przepisu, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawa zawieszenia.
Biorąc pod uwagę opis naruszenia podany w podstawie kasacji oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej i treść przepisu rzeczywiście stosowanego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, można przyjąć, że wskazanie jako naruszonego przepisu Kodeksu postępowania karnego było rezultatem oczywistej omyłki pisarskiej. W konsekwencji należało poddać analizie zarzuty podniesione w podstawie skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że przepis ten określa dwie przesłanki zwolnienia ze służby funkcjonariusza policji, które muszą być spełnione łącznie. Są to: upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz dalsze istnienie podstaw tego zawieszenia. Sąd zauważył nadto, że na fakultatywny charakter tego zwolnienia wskazuje użycie przez ustawodawcę sformułowania "może". Sąd pierwszej instancji skonstatował, że powyższe oznacza, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest decyzją uznaniową, która może być wydana po dokonaniu oceny całego zebranego materiału dowodowego. Wbrew zatem zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji nie ograniczył rozumienia normy art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jedynie do wymienionych w tym przepisie przesłanek formalnych.
Nie można podzielić także tezy o bezpodstawnym zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego przy zastosowaniu dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Interes skarżącego i interes społeczny zostały rozważone już w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Analiza nie ograniczyła się do powtórzenia abstrakcyjnych przesłanek zawartych w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Organ wskazał na konieczność zapewnienia przez Komendę Powiatową Policji w [...] bezpieczeństwa, ładu i porządku publicznego na terenie powiatu [...] z udziałem wszystkich policjantów pełniących służbę w tej jednostce. Stwierdził, że długotrwała nieobecność skarżącego, spowodowana zawieszeniem go w czynnościach służbowych skutkuje koniecznością wykonywania zwiększonej ilości zadań przez pozostałych funkcjonariuszy faktycznie pełniących służbę w Ogniwie [...], a także utrudnia przełożonemu właściwe planowanie ich służby. Wywodził, że konieczność zapewnienia natychmiastowego reagowania przez policjantów Ogniwa [...] na zgłaszane interwencje mieszkańców przez całą dobę oznacza potrzebę wykorzystania do służby wszystkich policjantów etatowych tej komórki organizacyjnej. Brak policjanta w tak małej ilościowo komórce od ponad 15 miesięcy pociąga za sobą problemy organizacyjne oraz sprawia trudności w odbiorze nadpracowanych godzin przez pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu pierwszej instancji, obsadzenie stanowiska, które zajmuje skarżący, usprawni funkcjonowanie Ogniwa [...], pozwalając na lepsze zabezpieczenie porządku i bezpieczeństwa mieszkańców. Organ pierwszej instancji nie odwołał się zatem, jak argumentował wnoszący kasację, do zawsze występujących w przypadku zawieszenia w czynnościach okoliczności ogólnych. W konsekwencji prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego oraz ocena Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do przyjęcia, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1506/08, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 424/09, z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1410/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
----------------------- 8