Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 września 2019 r., sygn. akt I OSK 609/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 600/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. (dalej również: skarżąca; funkcjonariusz) na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: Dyrektor IAS w B.; Dyrektor IAS; organ) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, uchylił zaskarżony akt (pkt 1) i rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że uznając zaskarżoną propozycję zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm. – dalej: p.p.s.a.), miał na uwadze "cechy aktu/czynności opisane w piśmiennictwie". Sąd wyjaśnił, że przy "kwalifikacji zaskarżonej propozycji zatrudnienia przez pryzmat [...] elementów charakteryzujących akt/czynność z zakresu administracji publicznej", uwzględnił brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej: PwKAS). W tym względzie Sąd wojewódzki stwierdził, że z przywołanego przepisu wynika wprost obowiązek dyrektorów wymienionych jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS), złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do [...] maja 2017 r., a obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd uznał, że obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 PwKAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 PwKAS. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 165 ust. 3 PwKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, zachowując ciągłość pracy i służby, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Wskazując na wspomniane zastrzeżenie z art. 170 PwKAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 PwKAS, Sąd wojewódzki podniósł, że kontynuacja pracy i służby po [...] sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarazem Sąd zaznaczył, że zarówno w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do [...] maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają, a wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS).

Idąc dalej, Sąd I instancji stwierdził, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego, gdyż przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Sąd uznał przy tym, że ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym. W konsekwencji Sąd stwierdził, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Sąd wyjaśnił, że istota stosunku służbowego ma następujące cechy: stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych; podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość, które – w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich – zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem.

Zdaniem Sądu, odniesienie wskazanych cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS do "wymienionych wcześniej cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." pozwalało na wyprowadzenie następujących wniosków: 1) propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego; ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby; "akty/czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym, 2) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej, jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym, 3) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną, 4) propozycja ta dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, 5) propozycja zatrudnienia ma charakter indywidualny.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnoprawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Sąd wyjaśnił w tym zakresie, że propozycję zatrudnienia należałoby zaliczyć do aktów, a nie czynności z dwóch przyczyn: 1) PwKAS zastrzega dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej, 2) propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki; nadto samo brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie czynnościami.

W takich warunkach Sąd wojewódzki stwierdził, że kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwalała na dokonanie kontroli sądowej względem zaskarżonej propozycji zatrudnienia i tym samym zagwarantowanie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd podniósł przy tym, że wniesienie skargi nastąpiło w terminie ustawowym, jak również spełniało wymogi art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca skierowała do organu wezwanie z dnia [...] maja 2017 r., a Dyrektor IAS nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 PwKAS dyrektor izby administracji skarbowej mógł przedstawić funkcjonariuszowi wyłącznie propozycję pełnienia służby. Na uzasadnienie swojego stanowiska stwierdził, że propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 PwKAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 PwKAS, zaś z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że "zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170". Przywołując brzmienie tego ostatniego przepisu, Sąd wskazał na "czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby". Ponadto Sąd wyjaśnił, że zawarty w art. 165 ust. 7 PwKAS wyraz "odpowiednio" ma funkcję porządkującą kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej – także dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości – składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Podniósł również, że z art. 165 ust. 7 wynika, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd I instancji wyjaśnił zarazem, że przyczyny, z powodu których uchylił zaskarżony akt w postaci złożonej funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym względzie Sąd podniósł, że z art. 165 ust. 7 PwKAS wprost wynika, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby funkcjonariusza, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem Sądu brzmienie przepisu wskazuje na to, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd zwrócił uwagę na skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, który w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych, prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego – a to w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa – i tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Wobec tego Sąd uznał, że składanie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w trybie art. 165 ust. 7 PwKAS wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Na poparcie takiego stanowiska Sąd odwołał się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt K 21/99 (OTK 2000/4/109) dotyczącego wykładni art. 60 Konstytucji.

Sąd wojewódzki dalej argumentował, że okoliczność, iż ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia dla niej formy decyzji, nie stanowi przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Sąd administracyjny stwierdził, że w tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia, a bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny przy zastosowaniu kryterium legalności działania organów władzy publicznej – na podstawie i w granicach prawa – zgodnie z ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji).

Ponadto, posługując się konstrukcją analogia legis (wnioskowaniem z podobieństwa ustawy), Sąd wojewódzki wyprowadził obowiązek uzasadnienia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego Sąd uznał per analogiam obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, zwłaszcza mającego charakter mieszany, tj. będącego aktem stanowienia (potwierdzenia) uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza i aktem stosowania prawa. Sąd argumentował, że ustawodawca, wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby), wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Sąd stwierdził, że z uwagi na interpretację art. 165 ust. 7 PwKAS w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku "złamane".

W takich warunkach Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt podlegał uchyleniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.) z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, której skutkiem przyjęcia, jak i odrzucenia jest ustanie stosunku służbowego. Przy tym wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonego aktu jest równoznaczne z anulowaniem skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy oraz anulowanie skutku w postaci ustania stosunku służbowego. Końcowo Sąd stwierdził, że konsekwencją niniejszego orzeczenia sądowego będzie obowiązek ponownego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony skarżącej poprzez przedstawienie skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby albo zatrudnienia – z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 PwKAS i uzasadnieniem przedstawionej propozycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor IAS w B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie zaś o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu Dyrektor IAS zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. wynikające z:

1. niezastosowania i pominięcia skutków prawnych art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS przez przyjęcie, że uchylenie zaskarżonego aktu-propozycji zatrudnienia oznacza anulowanie skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia stronie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby – w sytuacji, gdy z powołanego obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w B. stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony,
2. niezastosowania i pominięcia skutków prawnych art. 165 ust. 7 PwKAS przez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącej przez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 PwKAS i uzasadnieniem przedstawionej propozycji – w sytuacji, gdy z powołanego, obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, że maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu [...] maja 2017 r.;

2. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 PwKAS czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej, wymienionych w art. 3 p.p.s.a. ani przepisach szczególnych,
2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – w sytuacji, gdy pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane z uwagi na to, że nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia,
3. art. 276 § 6 w zw. z § 1 i 2 oraz art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947, ze zm. – dalej: uKAS) przez niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy niewymienionej w tym przepisie – w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1-3 uKAS,
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niemożliwych do realizacji wskazań, co do dalszego postępowania polegających na nałożeniu na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącej przez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 PwKAS i uzasadnieniem przedstawionej propozycji – w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z art. 165 ust. 7 PwKAS przewidującym prekluzyjny termin (do dnia 31 maja 2017 r.) na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącej z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej również: NSA; Sąd kasacyjny), prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze zaś pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a jednym z nich jest niedopuszczalność drogi sądowej (pkt 1).

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Białymstoku okazały się trafne.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pismo Dyrektora IAS w B. z [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Dla prawidłowego zakwalifikowania charakteru "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia", złożonej E. K. przez Dyrektora IAS w B. na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, należało mieć na uwadze wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawarte w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również uwzględnić specyfikę (przedmiot i sposób regulacji) wyżej wskazanych przepisów wprowadzających. W wyniku rozstrzygnięcia, czy propozycja taka stanowi decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, można było stanowczo przesądzić o dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wprawdzie przeprowadził analizę w tym względzie, jednak końcowa ocena doprowadziła Sąd do błędnych wniosków, tj. uznania, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny podkreśla, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy do przyjęcia, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przedstawiona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Mając na uwadze treść powołanej uchwały o sygn. akt I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd wojewódzki w sposób nieprawidłowy przyjął, iż zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest zaś następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w PwKAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia.

W związku z faktem, że w niniejszej sprawie organ, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, w terminie do [...] maja 2017 r. przedstawił skarżącej ofertę-propozycję pracy, która została następnie przez nią przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd I instancji, podobnie jak skarżąca, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia złożoną funkcjonariuszowi [...] maja 2017 r. za akt z zakresu administracji publicznej. Podkreślić raz jeszcze należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Stąd też nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Jest przy tym rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 PwKAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust.

1. albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Ponadto, o ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez nią konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje jeszcze samoistnie skutków o charakterze prawno-kształtującym (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 668/18, dostępne jw.).

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) należało uznać za uzasadnione.

Wniosku powyższego w żadnym stopniu nie zmienia domniemana okoliczność przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji pracy pod przymusem prawnym lub ekonomicznym (życiowym). Jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to – niezależnie od motywacji związanej z przyjęciem takiej propozycji (np. związanej z podnoszonym przez funkcjonariuszy argumentem o przymusie prawnym i ekonomicznym) – jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza. Wobec tego skarga kwestionująca działanie organu związane ze złożeniem propozycji zatrudnienia podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 583/18, dostępne jw.).

Wobec tego Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego też należało na podstawie powołanego przepisu w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. orzec, jak w punkcie 1 sentencji.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji).