Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 894/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027), Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającej wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb P., gm. P., zmian w zakresie powierzchni działki nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Sąd I instancji podał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2005 r. K. K. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Dębicy o sprawdzenie dokumentów geodezyjnych dotyczących działki nr [...] wskazując, że powierzchnia w nich wykazana nie zgadza się z treścią księgi wieczystej Nr [...]. Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią księgi wieczystej powierzchnia tej działki wynosi 1,3254 ha, podczas gdy w wypisie z rejestru gruntów powierzchnia ta została określona na 1,2873 ha.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Starosta Dębicki odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb P., zmiany powierzchni działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że granica i powierzchnia przedmiotowej działki zostały określone na mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000, w oparciu o którą w roku 1980 przeprowadzono kompleksowe uwłaszczenia gospodarstw rolnych. Aktualnie figurująca w operacie ewidencji gruntów powierzchnia działki [...] - 1,2873 ha została obliczona w trakcie prac związanych z odnową operatu ewidencji gruntów m. P. przeprowadzonych w 1985 r.
Organ prowadzący postępowanie zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego weryfikację stanu ewidencyjnego poprzez pomiar faktycznego stanu władania na działce o numerze [...]. Z operatu pomiarowego wynika, że właściciele sąsiednich działek zgodnie wskazali przebieg granicy z działką nr [...]. Zainteresowani, w tym K. K., podpisali też protokół zgodnego przyjęcia granic swoich działek. W oparciu o pomiar punktów granicznych obliczono powierzchnię działki nr [...], która wynosi 1,2826 ha. W ocenie organu I instancji, zapis w ewidencji gruntów odpowiada powierzchni rzeczywistej działki, a zatem żądanie wnioskodawczyni nie znajduje uzasadnienia.
Decyzję tę zakwestionowała K. K., podnosząc, iż dokonane przez organ I instancji ustalenia są niezgodne z posiadanymi przez nią dokumentami, tj.: umową kupna działki z dnia 24 marca 1981 r., przeprowadzonego postępowania spadkowego po ojcu F. J. oraz wpisu do księgi wieczystej. Z dokumentów tych wynika, że powierzchnia działki wynosi 1,3254 ha. Ponadto podniosła, że nie zgadza się z pomiarami dokonanymi w dniu 29 grudnia 2005 r.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powołał się na ustalenia organu I instancji, z których wynika, że działka nr [...] powstała z parcel gruntowych [...],[...],[...] i [...] o ogólnej powierzchni 1,3674 ha. Parcele te według ewidencji gruntów w 1970 r. były we władaniu Z. D. Po przejściu z systemu parcelowego na system działkowy działka nr [...] o powierzchni 1,3254 ha została wykazana na rzecz F. J. Aktem własności ziemi z dnia 9 kwietnia 1980 r., Nr [...] wydanym w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) F. J. został uwłaszczony działką nr [...] o powierzchni 1,3254 ha.
W 1985 r., na skutek odnowienia operatu ewidencyjnego dla miasta P., dokonano nowego pomiaru granic działek na gruncie oraz obliczenia ich powierzchni. Zgodnie z tym operatem działka nr [...] o powierzchni 1,2873 ha została wykazana na rzecz Z. J. i K. K., przy czym dokumentacja geodezyjna z ustaleniem stanu władania jak i wykonanym pomiarem poszczególnych działek zaginęła. W aktualnym operacie ewidencyjnym dla miasta P. działka nr [...] o powierzchni 1,2873 ha została wykazana na rzecz K. K. Celem wyjaśnienia rozbieżności powierzchniowej organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające na gruncie, zlecając jednostce wykonawstwa geodezyjnego weryfikację stanu ewidencyjnego poprzez pomiar faktycznego stanu władania. Z treści protokołu sporządzonego w dniu 6 października 2005 r. wynika, że K. K. wraz z właścicielami sąsiednich działek jednoznacznie i zgodnie określili przebieg granic, a geodeta na podstawie dokonanego pomiaru geodezyjnego obliczył powierzchnię działki nr [...], która wyniosła 1,2826 ha.
W związku z powyższym organ stwierdził, iż dokonana w wyniku odnowienia operatu, zmiana powierzchni działki z 1,3254 ha na 1,2873 ha nie była spowodowana zmianą granic nieruchomości lecz dokładniejszymi pomiarami geodezyjnymi, wynikającymi z faktycznego stanu władania na gruncie i w rzeczywistości jest pochodną jej granic.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze K. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy, podkreślając, że wszystkie posiadane przez nią dokumenty - zakupu działki, postanowienie spadkowe, odpis z księgi wieczystej wskazują na powierzchnię działki - 1, 3254 ha. Skarżąca zakwestionowała również pomiar geodezyjny, wskazując na jego błędy.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uzupełnił o stwierdzenie, że żądanie skarżącej dotyczące zmiany w operacie ewidencyjnym powierzchni działki nr [...] i dostosowanie jej do powierzchni wykazanej w księdze wieczystej nie znajduje prawnego uzasadnienia, gdyż granice i obszar danej działki objęte działem I księgi wieczystej wynikają z danych ewidencji gruntów a nie odwrotnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a tym samym wniesiona skarga nie jest zasadna.
Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podniósł, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Co do gruntów, zawiera ona informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających (art. 20 cyt. ustawy). Spełnia ona zatem funkcje informacyjno - techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy.
Dalej Sąd stwierdził, że ewidencja ta powinna być zachowana w stanie aktualności, co wynika z art. 20 przywołanej ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji danych dokonuje się z urzędu lub na wniosek, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, ale również opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia).
W nawiązaniu do powyższego WSA w Rzeszowie zaznaczył, że w trakcie pomiaru geodezyjnego przeprowadzonego na żądanie skarżącej w trakcie postępowania administracyjnego, zarówno skarżąca, jak i właściciele sąsiednich działek zgodnie określili przebieg granicy, a fakt ten poświadczyli własnoręcznym podpisem (k.41). Na podstawie dokonanego we wskazanych granicach pomiaru działki uprawniony geodeta obliczył ogólną jej powierzchnię jako 1,2826 ha, co de facto wynosi mniej niż wykazana w ewidencji powierzchnia - 1, 2873 ha. W związku z powyższym organy odmówiły skarżącej dokonania żądanych przez nią zmian w zakresie powierzchni działki.
W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, iż w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że niezgodność powierzchni spornej działki z danymi z ewidencji gruntów nie wynika ze zmiany granic działki, ale z dokładniejszych jej pomiarów.
Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko organu, zgodnie z którym w tym przypadku dane z ewidencji gruntów powinny być podstawą dokonania zmiany w zakresie powierzchni działki wykazanej w księdze wieczystej, co pozostaje w zgodzie z treścią powołanym przepisem art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego dane zawarte w ewidencji gruntów są podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również z zasadą, że dane te posiadają walor aktualności.
Sąd I instancji nie uwzględnił przy tym zarzutów skargi dotyczących błędnie wykonanych pomiarów. WSA w Rzeszowie zwrócił bowiem uwagę, że choć tego rodzaju zarzuty skarżąca zgłosiła już w odwołaniu, to nie sprecyzowała jednak na czym owe błędy w pomiarze miałyby polegać. W skardze zakwestionowała sposób oznaczenia granic przez geodetę i wykonanych na tej podstawie pomiarów. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku w sytuacji, gdy w trakcie dokonywanych czynności, tj. oznaczania granic na gruncie i wykonywania pomiarów, skarżąca obecna przy nich nie zgłaszała zastrzeżeń i zaakceptowała je własnym podpisem (k.41 akt administracyjnych).
Z powyższych względów WSA w Rzeszowie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata z urzędu P. R. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym nieopłaconych w całości ani w części kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Skarga kasacyjna wniesiona została na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W skardze tej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji błędną ocenę materiału dowodowego poprzez dokonanie w sposób bezkrytyczny oceny sporządzonej dla potrzeb postępowania opinii geodezyjnej. Kasator dodał przy tym, że wnioski zawarte w ww. opinii są nieprawidłowe, a zawarte w niej wyliczenia nie odpowiadają rzeczywistej powierzchni działki nr [...] będącej własnością skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że wedle ustalenia Sądu różnica w wielkości powierzchni działki o numerze ewidencyjnym [...]: 1,3254 ha wg księgi wieczystej Nr [...] i 1,2873 ha wg operatu ewidencyjnego, wynika z różnic w pomiarze, dokonanych w czasie odnowienia operatu w 1985 r. choć, jak podkreślił, dokumentacja geodezyjna z wykonanym wówczas pomiarem poszczególnych działek zaginęła.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdził, że skarżąca nie zgadza się wynikiem dokonanego pomiaru kontrolnego przeprowadzonego w dniu 29 grudnia 2005 r., na podstawie którego wyliczono, że powierzchnia należącej do niej działki wynosi 1,2826 ha, z uwagi na sposób przeprowadzenia tego pomiaru. Zaznaczył, że w trakcie pomiaru nie zostały wkopane słupki jako punkty graniczne w miejscach, gdzie słupków tych było brak.
Nadto zauważył, że geodeta sporządzający opinię nie umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do powierzchni i przebiegu granicy działki, a tym samym pomimo zatwierdzenia przez skarżącą protokołu zawierającego wskazanie przebiegu granicy naruszone zostały przepisy umożliwiające stronie swobodne wskazanie granicy i odniesienie się do sposobu pomiaru i powierzchni nieruchomości. To zaś, w ocenie pełnomocnika, dowodzi o konieczności powtórzenia pomiaru w sposób zapewniający skarżącej pełny w nim udział.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, określonym w art. 46 i art. 47 p.p.s.a. oraz wymaganiom szczególnym (materialnym), właściwym tylko dla niej, a mianowicie powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia; oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Niespełnienie wymagań szczególnych, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. tylko dla skargi kasacyjnej nie podlega sanacji (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2004 r. FSK 884/04, niepubl.). Szczególnie ważne z punktu widzenia konstrukcji prawnej skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Trzeba zatem, spełniając ten ustawowy wymóg, wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Nie wystarczy przy tym ograniczenie się tylko do przytoczenia przepisu stanowiącego podstawę kasacji, konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i/lub procesowego doszło i na czym ono polegało.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona przez K. K. podlega odrzuceniu, ponieważ nie zawiera wymaganego przez art. 176 p.p.s.a. przytoczenia podstaw kasacyjnych. W skardze tej ograniczono się tylko do przytoczenia przepisu stanowiącego podstawę kasacji, lecz nie wskazano konkretnych przepisów prawa procesowego lub materialnego, którym uchybił Sąd.
Wniesione natomiast w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2009 r. uzupełnienie skargi kasacyjnej było bezskuteczne, ponieważ uzupełnienie skargi kasacyjnej możliwe jest tylko co do uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Ponadto uzupełnienie skargi kasacyjnej zostało dokonane po upływie terminu do jej wniesienia, co tym bardziej uzasadnia pogląd, iż było ono bezskuteczne (patrz: J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", W-wa 2008, s. 442).
Z tych względów, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.