Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II SA/Bd 679/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Starosta [...] odmówił stronie wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany nr działki [...] na nr [...] o powierzchni [...]ha, położonej w K., gmina J., stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa w udziale 1/3 części oraz E. N. w udziale 2/3 części, zapisanej w KW nr [...]. Organ nie stwierdził błędu w danych ewidencji w zakresie numeracji działek.
W odwołaniu od powyższej decyzji E.N. wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie:
1 art. 24 ust. 2a pkt 1d i pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.g.k.", poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wykryto ewidentnie i jednoznacznie błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych, co oznacza, że operat ewidencyjny winien być sprostowany i nie ma żadnego znaczenia to, że nie można ustalić okoliczności wprowadzenia błędnych danych ani też nie ma znaczenia to, że były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego;
- 2. art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że operat geodezyjny nie może zostać zaktualizowany ponieważ nie przedłożono wyszczególnionych w tym przepisie dokumentów, podczas gdy przedłożenie tych dokumentów pozwala na aktualizację w drodze czynności materialno – technicznej, zaś w każdym innym przypadku, gdy dokumenty te nie są przedłożone – lecz gdy przedłożono inne dowody – aktualizacji można dokonać w drodze decyzji administracyjnej;
- 3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.".
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy założeniu ewidencji gruntów (1960r.), w operacie ewidencji gruntów została przyjęta i ujawniona działka nr [...] jako własność J.K. (w rejestrze pomiarowo – klasyfikacyjnym z dnia [...] sierpnia 1958r. wpisano J. K. jako posiadacza). Oznaczenie działki jako nr [...] o powierzchni [...] ha widnieje w ewidencji gruntów i budynków od 1977r. Wówczas działka nr [...] została oznaczona jako działka nr [...] – [...]ha. Dla nieruchomości oznaczonej nr [...] założona została w dniu [...] maja 2012r. księga wieczysta KW nr [...], w dziale II wpisano jako współwłasność Skarbu Państwa w 1/3 części oraz E. N. w 2/3 części. Podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej były kolejno: wykonalna decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki z dnia [...] listopada 1958r, postanowienia Sądu Rejonowego: o zasiedzeniu z dnia [...] marca 2012r., o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] stycznia 2010r. i z dnia [...] października 2010r., postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2012r. o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości rolnej z dniem [...] listopada 1983r. przez W. W. Jak dalej wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działka nr [...] o powierzchni [...] ha widnieje w ewidencji gruntów i budynków od 1977r., wówczas działka nr [...] – istniejąca przy założeniu ewidencji gruntów w 1960r., została oznaczona nr [...] – [...] o powierzchni [...]ha i [...] o powierzchni [...]ha.
Dla nieruchomości, oznaczonej nr [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], gdzie jako właściciela wpisano W. M., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2013r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia przez zasiedzenie z dniem [...] kwietnia 2010r. własności nieruchomości rolnej położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej nr [...] o powierzchni [...]ha.
Organ wskazał następnie, że przy założeniu ewidencji gruntów i budynków – zgodnie z rejestrem gruntów z 1960r. – w operacie ewidencji gruntów wpisana była działka nr [...] jako własność J. K. Na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. z 1975r. Nr 16, poz. 91), rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 8 stycznia 1976r. w sprawie połączenia, zniesienia, utworzenia oraz zmiany granic i nazw gmin oraz ustalenia siedzib gminnych organów władzy i administracji państwowej w województwach bydgoskim, częstochowskim, jeleniogórskim, konińskim, koszalińskim, miejskim krakowskim, lubelskim, nowosądeckim i olsztyńskim (Dz.U. Nr 1, poz. 12), nastąpiło przejęcie ewidencji gruntów dla gminy J. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. Oddział Terenowy w I. W tym czasie nastąpiła zmiana numeracji działek.
W rejestrze gruntów i mapie ewidencji gruntów z 1977r. dla obrębu K., ujawniono działkę nr [...] o powierzchni [...]ha – wpisując jako właściciela J. K., oraz działkę nr [...] o powierzchni [...]ha wpisując jako właściciela H. W. Do chwili obecnej dane dotyczące oznaczenia ww. działek nie uległy zmianie.
Organ zwrócił uwagę, że żądanie skarżącego związane jest ze zamianą numerów działek, a zatem dotyczy nie tylko wpisania w ewidencji gruntów zmiany nr geodezyjnego działki nr [...], ale również wiąże się ze zmianą w ewidencji budynków dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej przedmiotem własności W. M., co wykracza poza granice żądania wniosku. Nadto organ za prawidłowe uznał stanowisko Starosty skutkujące odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie zmiany działki, w sytuacji gdy skarżący nie przedstawił żadnych nowych (noszących walor aktualności) dokumentów, na podstawie których można byłoby dokonać aktualizacji. Złożone przez stronę dokumenty nie wskazują, że działka nr [...] powinna być oznaczona jako działka nr [...] i odwrotnie, a nadto nie potwierdzają, że wpisy są błędne i wymagają sprostowania.
Odnosząc się do powoływanej przez skarżącego dokumentacji, organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalono jedynie rozbieżności w orzeczeniu Powiatowej Komisji Ziemskiej w M. z dnia [...] sierpnia 1958r., w którym dokonano odręcznego skreślenia numeracji działek nr [...],[...],[...] i [...], dopisując je w odwrotnej kolejności, co jednak nie może być dowodem potwierdzającym żądaną przez stronę zmianę. Ponadto – w ocenie organu – zgromadzona dokumentacja geodezyjna i prawna po 1958r., nie dokumentuje, że działka nr [...] powinna być oznaczona jako działka nr [...]. W tym zakresie organ wskazał, iż po przejęciu ewidencji gruntów z uwzględnieniem podziału administracyjnego w 1977r. dokonano nowego, obowiązującego oznaczenia nieruchomości w ewidencji dla obrębu K. I tak w 1977r. działka nr [...] została oznaczona jako działka nr [...] i dla niej założona została w dniu [...] maja 2012r. księga wieczysta KW nr [...], gdzie w dziale II wpisano współwłasność Skarbu Państwa oraz E. N. Dokumenty powołane przez skarżącego pochodzące z 1958r. straciły swą aktualność wobec wprowadzenia nowego oznaczenia w ewidencji gruntów w 1977r., w toku którego ujawniono m.in. nowe oznaczenie działek.
Oznacza to, iż dokumentacja z 1958r. – jako dowód zmiany oznaczenia nieruchomości – nie może obecnie na nowo "odżyć" i stać się w tym zakresie podstawą do dokonania przez organy administracji zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wywiódł E. N. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 24 ust. 2a pkt 1d i pkt 2 P.g.k. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo wykrycia błędnych informacji wpisanych w bazie danych ewidencyjnych;
- 2. art. 24 ust. 2b P.g.k. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że operat geodezyjny nie może zostać zaktualizowany, ponieważ nie przedłożono wyszczególnionych w tym przepisie dokumentów, podczas gdy przedłożenie tych dokumentów pozwala na aktualizację w drodze czynności materialno – technicznej, zaś w każdym innym przypadku, gdy dokumenty te nie zostały przedłożone – lecz gdy przedłożono inne dowody – aktualizacji można dokonać w drodze decyzji administracyjnej;
- 3. § 45 w zw. z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015r. poz. 542 ze zm.), dalej powoływanego również jako "rozporządzenie" w zw. z art. 26 ust. 2 P.g.k. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi, zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, pomimo posiadania przez organ dokumentów umożliwiających dokonanie przedmiotowej zmiany;
- 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym odstąpienie od wezwania podmiotów zainteresowanych tj. uczestników postępowania do złożenia wyjaśnień w sprawie.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wbrew temu co podnosi organ w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpił o dokonywanie zmian w zakresie prawa własności, a jedynie o sprostowanie błędu utrzymywanego w ewidencji gruntów, czyli aktualizację operatu, która obejmuje usunięcie błędnych wpisów, jakie powstały w przeszłości. W jego ocenie, wykrycie w niniejszej sprawie ewidentnych i jednoznacznie błędnych wpisów w bazie danych ewidencyjnych, winno skutkować sprostowaniem operatu geodezyjnego. W tym zakresie skarżący podniósł, że w ewidencji gruntów istnieje zapis sprzeczny z pierwotnymi dokumentami dotyczącymi nabycia prawa własności przez J. K. Błędy w postaci wpisania niewłaściwych numerów działek wynikały z czynności geodezyjnych dokonywanych dla potrzeb ewidencji, a konsekwencją tych błędów było ich powielanie we wszystkich kolejnych dokumentach, w tym aktach notarialnych i postanowieniach sądu.
Prawidłowa numeracja przedmiotowej działki to nr [...], a obecnie [...], ponieważ takie właśnie numery widniały w pierwotnej treści dokumentów, a więc w najstarszych zgromadzonych w aktach dokumentach. Nie ma przy tym znaczenia, że przez 60 lat działki były przedmiotem obrotu prawnego, zasiedzeni i wobec nich toczyły się postępowania sądowe, w których sąd opisywał działki powielając błąd urzędniczy umieszczony w ewidencji geodezyjnej. Nie wyłącza to możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego o aktualizację operatu ewidencyjnego. Zdaniem skarżącego ewidencja jest zgodna z aktami notarialnymi, postanowieniami sądu oraz wpisami w księgach wieczystych jedynie dlatego, że jest błędna, a wskazane dokumenty także powielają ten sam błąd, którego nikt wcześniej nie zauważył lub nie zakwestionował.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. N. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków mogą być dokonywane z urzędu lub na wniosek zainteresowanego. W przypadku gdy zmianę zgłasza właściciel, ma on obowiązek dostarczyć dokumenty będące podstawą do wprowadzenia aktualnych zmian (art. 22 ust. 2 i ust. 3 P.g.k. i § 46 rozporządzenia). Sąd podkreślił, że decyzje organów obu instancji nie uwzględniały wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji, których oczekiwał skarżący, ponieważ nie przedłożył on nowych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę dokonania zmian. Wprawdzie organ I instancji w wyniku analizy dokumentów ustalił rozbieżności w orzeczeniu Powiatowej Komisji Ziemskiej w M. z dnia [...] sierpnia 1958r., jednakże okoliczność ta nie może być dowodem potwierdzającym żądaną zmianę w rozumieniu przepisów P.g.k. i rozporządzenia.
W ocenie Sądu I instancji dokumentacja geodezyjna i prawna zgromadzona po 1958r., nie dokumentuje, że działka nr [...] powinna być oznaczona nr [...], bowiem w 1977r., po przejęciu ewidencji gruntów z uwzględnieniem podziału administracyjnego, dokonano nowego obowiązującego oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów dla obrębu K. i aktualnie brak jest podstaw do jego zmiany.
Niemożność uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę numeracji działek w ewidencji gruntów i budynków wg stanu uwidocznionego w dokumentacji geodezyjnej z 1958r. wynika z charakteru żądania strony. Skarżący swoim wnioskiem nie dążył bowiem do zaktualizowania wpisu w ewidencji w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Zdaniem Sądu zapoczątkowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było typowym postępowaniem weryfikacyjnym. Takie zaś postępowanie w świetle przepisów ustawy P.g.k. oraz rozporządzenia jest postępowaniem kompleksowym, wszczynanym jedynie z urzędu. Okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych, która jest zadaniem starosty, a która ma na celu zweryfikowanie danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji oraz danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym na gruncie, prowadzona jest bowiem wyłącznie z urzędu i kompleksowo.
Dopiero stwierdzone w wyniku weryfikacji operatu niezgodności podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego tj. w toku indywidualnego postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu (§ 54 pkt 6 rozporządzenia w związku z § 47 pkt 3 rozporządzenia i art. 22 ust. 3 P.g.k.). Dalej Sąd wyjaśnił, że na wniosek może być prowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, techniczno – deklaratoryjny. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Organy ewidencji gruntów i budynków rejestrują w ewidencji stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.
Organy ewidencji nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu, budynku czy lokalu. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.
Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżący żądania wprowadzenia zmiany w ewidencji w zakresie numeracji działek nie udokumentował żadnym nowym zdarzeniem prawnym, zaistniałym po wprowadzeniu danych przez niego kwestionowanych. Z tych przyczyn organy administracji nie miały podstaw do wprowadzenia żądanej zmiany, a wydane decyzje nie naruszają wskazanych w skardze przepisów P.g.k. Sąd zwrócił również uwagę, że żądanie skarżącego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ogranicza się do sprostowania oczywistego błędu, dotyczy bowiem nie tylko wpisania w ewidencji gruntów i budynków zmiany tyczącej działki nr [...], ale również wiąże się ze zmianą w ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej nr [...] będącej przedmiotem własności Wojciecha Malickiego, co wykracza poza granice żądania wniosku.
W ocenie Sądu I instancji nie znajduje również uzasadnienia zarzut niewezwania strony do złożenia wyjaśnień w sprawie. Starosta I. zawiadomieniem z dnia [...] września 2015r. (tom, 1 k.
89) zawiadomił bowiem strony o wszczęciu postępowania informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się w sprawie. W zawiadomieniu z dnia [...] października 2015r. i następnie z dnia [...] grudnia 2016r., zgodnie z art. 10 K.p.a., organ I instancji wskazał na prawo skarżącego do złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Natomiast organ II instancji zawiadomieniem z dnia [...] marca 2016r. zapewnił stronom taką możliwość przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Strona z tego prawa nie skorzystała.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł E.N., zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1d i pkt 2 P.g.k., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że – pomimo wykrycia błędnych informacji wpisanych w bazie danych ewidencyjnych – aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić jedynie na skutek nowego zdarzenia prawnego powstałego już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych;
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2b P.g.k. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że operat geodezyjny nie może zostać zaktualizowany w przypadku nieprzedłożenia wyszczególnionych w tym przepisie dokumentów wynikających z nowego zdarzenia prawnego powstałego już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych, podczas gdy przedłożenie wskazanych dokumentów pozwala na aktualizację w drodze czynności materialno – technicznej, zaś w każdym innym przypadku, gdy dokumenty te nie zostały przedłożone, lecz gdy przedłożono inne dowody – aktualizacji można dokonać w drodze decyzji administracyjnej niezależnie od daty sporządzenia dokumentów kwestionujących prawidłowość wpisów w ewidencji gruntów i budynków o ile dowodzą one błędnej informacji zamieszczonej w ewidencji;
- 3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 45 w zw. z § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi, zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, pomimo posiadania przez organ dokumentów umożliwiających dokonanie przedmiotowej zmiany;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bezzasadnie uznał, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić jedynie na skutek nowego zdarzenia prawnego powstałego już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykrycie ewidentnych i jednoznacznie błędnych wpisów w bazie danych ewidencyjnych, a za takie należy uznać błędy występujące w niniejszej sprawie, winno skutkować sprostowaniem operatu geodezyjnego. Bez znaczenia zaś dla konieczności dokonania aktualizacji pozostaje, że organ administracyjny nie był w stanie ustalić okoliczności wprowadzenia błędnych danych ani też, że wobec obu nieruchomości toczyły się poprzednio sprawy sądowe oraz, że nieruchomości były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jak podkreślono, nie ma znaczenia dla prawidłowości danych ewidencyjnych również źródło błędnie wpisanej informacji, a zwłaszcza okoliczność kiedy dana zmiana będąca dowodem błędnego zapisu została wprowadzona bądź fakt, że aktualizacja miałaby wywołać skutki w obszarze zmian właścicielskich.
Ani przepisy P.g.k., ani rozporządzenia nie wyłączają możliwości sprostowania ewidencji w przypadku gdy charakter zmiany miałby prowadzić do zmiany stanu prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał na treść § 47 ust. 2 rozporządzenia, podkreślając że wbrew twierdzeniu organu oraz Sądu, nie jest wyłączony z mocy prawa skutek aktualizacji operatu ewidencyjnego polegający na aktualizacji praw rzeczowych.
Jak dalej podkreślono w skardze kasacyjnej, pierwotne dokumenty będące podstawą nadania ziemi, tj. wnioski Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przypisują własność działki nr [...] J. K. Wykonana w kolejnych latach dokumentacja geodezyjna została sporządzona błędnie na skutek "lustrzanego odbicia", a więc wpisania odwrotnej kolejności numeracji działek. Błąd spowodowany został na skutek czynności geodezyjnych, wyniku których właścicielom działek nr [...] i nr [...] przypisano własność innej działki niż to wynikało z dokumentów nadających im własność ziemi tj. wniosków Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Skutkiem tego właścicielom działek nr [...] i nr [...] przypisano w dokumentach ewidencyjnych własność działek odpowiednio nr [...] i nr [...], obecnie nr [...] i nr [...]. Kolejne orzeczenia sądów powielały jedynie błędne oznaczenie działek widniejące w ewidencji gruntów i budynków oraz wynikające z tego błędnego oznaczenia geodezyjnego oznaczenie umieszczone w księgach wieczystych.
Zdaniem skarżącego błąd organów doprowadził do sytuacji, której właścicielom nieruchomości "przypisano" własność innych działek niż działki których własność według pierwotnych dokumentów nabyli. Kolejni właściciele nieruchomości (w tym poprzednicy skarżącego) nie zostali poinformowani o sporządzeniu nowej, błędnej dokumentacji i nie mieli możliwości sprawdzenia jej poprawności. Nadto nikt z ówczesnych właścicieli spornej nieruchomości nie uczestniczył w sporządzeniu przez organy dokumentu dotkniętego błędem, a więc trudno uznać, aby właściciele mieli zrealizować obowiązek powiadomienia organów o konieczności aktualizacji ewidencji i dodatkowo mieli uczynić to w ściśle określonym 30 – dniowym terminie.
Ponadto – zdaniem autora skargi kasacyjnej – skoro zmiana danych spowodowana była błędem, do którego doszło w latach pięćdziesiątych XX wieku, bezpodstawne jest czynienie skarżącemu zarzutów o niedochowaniu terminu wynikającego z przepisów P.g.k., które weszły w życie w 1989r.
Ponadto skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem, że pierwotne dokumenty pochodzące z 1958r. przenoszące na poprzedników skarżącego własność nieruchomości straciły swą aktualność wobec wprowadzenia w 1977r. nowych oznaczeń działek w ewidencji gruntów. Wyjaśnił, że przedmiotem własności skarżącego była jedna, konkretna działka, której oznaczenie było błędnie zapisane wskutek błędu urzędnika, za którego działania odpowiada organ. Prawo własności do konkretnej działki wynikało z dokumentu nadania ziemi. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku ewidencja nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, a dane w niej zamieszczone nie powinny "kreować" własności, a tym bardziej nie powinny zmieniać podmiotów właścicielskich. Tymczasem – zdaniem E. N. – w niniejszej sprawie, to właśnie błędny zapis w ewidencji gruntów ma stanowić o prawie własności do działki, a zaskarżony wyrok sankcjonuje tę sytuację uznając, że pomimo błędu zapisu ewidencji nie ma możliwości w drodze administracyjnej jego sprostowania, ponieważ błąd został wykryty "zbyt późno", a organ nie jest zainteresowany działaniem z urzędu.
Następnie autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 24 ust. 2a pkt 1d i pkt 2 P.g.k. stanowią, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji w przypadku wykrycia błędnych informacji. Przepisy nie warunkują dokonania aktualizacji od tego, czy organ zna okoliczności wystąpienia błędu i jego przyczyny. Nie wskazują również, że mają to być błędy wynikające z "nowych" zmian i "świeżych" błędów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wystarczy, że wystąpienie błędu zostanie wykazane. W niniejszej sprawie organy administracji pomimo stwierdzenia "rozbieżności" w dokumentacji nie uznały za zasadne działania z urzędu, jak również nie podjęły się działań mających zweryfikować stwierdzone "rozbieżności", pozostawiając tę kwestię skarżącemu.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie o aktualizację ewidencji jest niezależne od innych toczących się uprzednio postępowań (nawet sądowych) i nie jest ograniczone w czasie żadnym terminem. Zgodnie z przepisami P.g.k. jedyną przesłanką zasadności wniosku o aktualizację jest wystąpienie i wykazanie błędu. Ewidencja jest zgodna z aktami notarialnymi, postanowieniami sądu oraz wpisami w księgach wieczystych jedynie dlatego, że jest błędna, a wskazane dokumenty także powielają ten sam błąd, którego nikt wcześniej nie zauważył lub nie zakwestionował. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można uzasadniać odmowy aktualizacji operatu tym, że jest on zgodny z aktualnymi dokumentami, skoro zgodność ta wynika z błędu, który wystąpił wcześniej i o którego wyeliminowanie wnosi.
W końcowej części skargi kasacyjnej wyjaśniono, że art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k. wskazuje katalog dokumentów, na podstawie których dokonuje się aktualizacji, ale dotyczy to aktualizacji w drodze czynności materialno – technicznej. W każdym innym przypadku, niezależnie od tego jakie dokumenty zostały przedłożone, aktualizacja może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k. Tym samym przepisy P.g.k. nie zawierają zamkniętego katalogu dokumentów, których przedłożenie jest warunkiem aktualizacji operatu geodezyjnego. Nie wskazują również, aby mogły być to jedynie dokumenty wydane w określonym czasie, jak to wskazano w zaskarżonym wyroku na skutek nowego zdarzenia prawnego powstałego już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego jako naruszone przepisy przywołano: art. 24 ust. 2a pkt 1d i pkt 2 P.g.k., art. 24 ust. 2b P.g.k. i § 45 w zw. z § 47 ust. 1 rozporządzenia. Tak sformułowany zarzut kasacyjny jest oczywiście błędny bowiem ww. przepisy P.g.k. i rozporządzenia nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, a więc odnoszą się do przebiegu postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie.
Przepisami prawa procesowego są bowiem normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istota kontrowersji podnoszonej w toku całego postępowania tyczy wyłącznie oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków konkretnym numerem działki gruntu należącej do skarżącego, które to oznaczenie skarżący uznaje za wadliwe i domaga się jego zmiany w trybie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do tak zakreślonego zagadnienia wypada wskazać, iż podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, przez co należy rozumieć jego zgodność z dokumentami i materiałami dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek pochodzący m.in. od właściciela przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b P.g.k.).
Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych, a tym samym polega na zastąpieniu istniejących zapisów ewidencyjnych nowymi lub też na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji zapisów istniejących powinna być udokumentowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że aktualizacja operatu ewidencyjnego poprzez usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji powinna się odbywać w sytuacji gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych – w świetle przedłożonych organowi dokumentów – mają charakter oczywistych pomyłek. Podkreśla się bowiem, że ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, a zatem nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie odzwierciedla w sposób prawidłowy aktualny stan prawny (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Bk 381/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2010r. sygn. akt III SA/Kr 277/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle tego co zostało powyżej powiedziane nie można się zgodzić z skarżącym kasacyjnie, iż obecnie w ewidencji gruntów i budynków istnieją błędne dane tyczące numeracji jego działki. Skarżący formułując ów zarzut pomija zupełnie fakt działań modernizacyjnych ww. ewidencji podjętych przez właściwy organ w 1977r. w odniesieniu do gruntów w obrębie K. Nadanie w owym czasie działkom gruntu położonym w tym obrębie zupełnie nowej numeracji, która pozostaje oderwana od wcześniejszej numeracji działek, ujawnionej chociażby w ewidencji gruntów i budynków założonej w 1960r., zupełnie deprecjonuje znaczenie argumentów kasacyjnych odwołujących się do ewentualnej wadliwości oznaczenia tych działek dokonanego w 1958r. Skutki dokonanej w 1977r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie numeracji działek mają charakter nowacyjny i zasadnie wskazuje Sąd I instancji, iż okoliczności, na które powołuje się skarżący opierając się na dokumentach z 1958r., straciły swą adekwatność do istniejącej obecnie sytuacji i nie mogą aktualnie "odżyć".
Skutek nowego określenia numeracji działek w następstwie dokonanej modernizacji jest na tyle silny, że nie istnieje nawet potrzeba badania relacji pomiędzy wnioskiem uwłaszczeniowym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, który skarżący uznaje za niewadliwy w zakresie oznaczenia działek, a orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej w M. z dnia [...] sierpnia 1958r., w którym numerację działek przedstawiono w odwrotnej kolejności niż we wniosku. Tym samym skarżący kasacyjnie – wskazując wyłącznie na informacje ewidencyjne pochodzące sprzed 1977r. – odwołuje się do informacji nieaktualnych i nieadekwatnych do obecnej treści zapisów ewidencji, a przez to w sposób nieuprawniony zarzuca istnienie w owej ewidencji informacji błędnych, w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1d P.g.k. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zarzut kasacyjny podniesiony w powyższym zakresie jest zatem bezzasadny.
Z tego samego powodu należy uznać wadliwość zarzutu naruszenia § 45 w zw. z § 47 rozporządzenia. Wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie istotą postępowania aktualizacyjnego nie jest weryfikacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o jakiekolwiek dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu lub strony postępowania ale wyłącznie w oparciu o te, które zachowują swą adekwatność wobec danych opisujących stan prawny, faktyczny czy obowiązujące standardy techniczne. Tym samym powyższa regulacja nie mogła zostać naruszona skoro skarżący kasacyjnie odwołuje się wyłącznie do dokumentów, które straciły walor adekwatności w zakresie oznaczania numeracji działek po dokonanej w 1977r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto wypada przypomnieć, iż zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 P.g.k. wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno – technicznej, albo w drodze decyzji. Organ wydaje decyzję gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia powyższego przepisu wskazał jedynie na możliwość prowadzenia postępowania aktualizacyjnego i wydania decyzji w przedmiocie aktualizacji w każdej sytuacji, w szczególności gdy nie ma dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k. Oceniając ów zarzut wypada dostrzec, iż zastosowanie powyższego trybu załatwienia wniosku aktualizacyjnego nie budzi wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy, wszak w ramach tak zakreślonego postępowania zostały wydane kwestionowane decyzje.
Natomiast nieuwzględnienie wniosku skarżącego nie nastąpiło z tej przyczyny, że ów tryb załatwienia wniosku zastosowano ale dlatego, że podniesione we wniosku okoliczności uzasadniające aktualizację informacji ewidencyjnych nie wskazywały na błędy obecnie ujawnionych informacji. Tym samym zarzut naruszenia art. 24 ust. 2b P.g.k. uznać wypada za bezzasadny.
Wobec powyższych konstatacji za bezzasadne należało uznać także zarzuty tyczące wadliwego zastosowania przepisów wynikowych: art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Skoro w toku postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie nie tylko nie przedstawił dokumentów wskazujących na błędy w zmodernizowanej po 1977r. ewidencji gruntów i budynków w zakresie numeracji jego działki, ale nawet nie powoływał się na tego rodzaju okoliczności, które wskazywałyby na błędy w tym zakresie zmodernizowanej ewidencji, to nie sposób podzielić zarzutów o wadliwości dokonanej przez Sądu I instancji oceny sposobu gromadzenia i weryfikacji materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.