Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 755/06, po rozpoznaniu skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...].
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym
Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] nr [...], na skutek wniosku W. F. i A. F. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w B., gmina B., oznaczonej nr ew. [...], objętej Kw Nr [...], stanowiącej współwłasność wnioskodawców, od nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], stanowiącej własność W. L. oraz nr [...],[...] i [...] stanowiące własność lub współwłasność innych osób.
Decyzja poprzedzona została czynnościami ustalenia granic wykonanymi przez geodetę, zakończonymi sporządzeniem w dniu 3 lipca 2004 r. protokołu granicznego. W czynnościach tych, pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie nie wziął udziału właściciel działki nr [...] W. L. Na skutek wniosku pełnomocnika W. L., akta sprawy o rozgraniczenie zostały przekazane zgodnie z właściwością do Sądu Rejonowego w Sanoku, który postanowieniem z dnia 27 grudnia 2004 r. INS [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przekazaniu sprawy do Sadu przeciwstawił się W. L., który zarzucił, iż nie składał odwołania od decyzji o rozgraniczeniu. Wyjaśnił, że nie kwestionuje przebiegu granicy ustalonej w postępowaniu administracyjnym, a jedynie fakt, iż rozgraniczenie przeprowadzono bez jego obecności.
Równocześnie W. L. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rozgraniczeniu, podnosząc że pomimo poinformowania geodety o swojej nieobecności podczas rozgraniczenia gruntu, stosowne czynności przeprowadzono bez jego udziału.
Wójt Gminy B., postanowieniem z dnia [...] wznosił postępowanie i polecił geodecie ponowne przeprowadzenie czynności na gruncie z udziałem wszystkich stron. Czynności przeprowadzone w dniu 22 grudnia 2005 r. zakończono protokółem granicznym, którego zarówno W. L. jak i jego żona B. nie podpisali.
Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej jego decyzją ostateczną z dnia [...] znak [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, stwierdził iż wyżej wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Uznał jednak, że przeprowadzone po wznowieniu czynności wyjaśniające wskazują, że zachodzą przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. bowiem organ ponownie rozpoznając sprawę rozstrzygnąłby ją w ten sam sposób.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. L. zarzucił, że czynności ustalenia granic były wykonane bez jego obecności, a to uniemożliwiło mu ocenę poprawności czynności geodety.
Natomiast granica wskazana przez A. i W. F. zmniejsza jego działkę o 0,03 ha w porównaniu do powierzchni wykazanej w wypisie z rejestru gruntów i skrócą jej szerokość o około 2,5 m. Kwestia ta nie została wyjaśniona, a to powinno skutkować uchyleniem decyzji.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr SKO [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i w tym zakresie stwierdziło, ze decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz odstąpiło od uchylenia tej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji podano, iż zaskarżona decyzja zawierała niepełne rozstrzygnięcie (dot. stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa), a w świetle art. 151 § 2 k.p.a. należało jednocześnie orzec o odstąpieniu od uchylenia decyzji, z uwagi na okoliczności określone w art. 146 § 2 k.p.a. Stąd zaszła potrzeba podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy podczas wznowionego postępowania okaże się, że stwierdzona wada procesowa będąca podstawą wznowienia nie miała wpływu na treść wydanej decyzji.
W niniejszej sprawie decyzja rozgraniczeniowa była wadliwa formalnie, poprzez wadę procesową, gdyż W. L. nie brał udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. W wyniku ponownie przeprowadzonych czynności rozgraniczenia nieruchomości, uprawniony geodeta ustalił przebieg granicy zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, że czynność ustalenia granic została dokonana, pomimo iż jego nieobecność była usprawiedliwiona. Poza tym powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę wskazując, iż uczynił to z innych przyczyn niż te, które w niej wskazano. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy wezwanie do stawienia się na gruncie, doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem.
Natomiast wykonywanie czynności ustalenia przebiegu granic przeprowadza się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453 ze zm.). Zgodnie z § 8 pkt 4 rozporządzenia – w toku prac przygotowawczych geodeta określa termin rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręcza stronom wezwania do stawienia się na gruncie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż operat pomiarowy 4204, zasób bazowy 185, 124, 132 dla Urzędu Gminy wykonany przez Zakład Usług Geodezyjno-Kartograficznych, S. M. w lipcu 2004 r. zawiera wezwanie skierowane do W. L. do stawienia się w dniu 3 lipca 2004 r. o godzinie 930 w charakterze zainteresowanego w celu ustalenia granic gruntów. Wezwanie z datą stempla pocztowego z dnia 24 czerwca 2004 r. doręczone zostało w dniu 25 czerwca 2004 r. do rąk żony W. L. – B. L., co potwierdziła własnoręcznym podpisem. W protokole granicznym z dnia 3 lipca 2004 r. w pkt 6 geodeta odnotował, że mimo wezwania nie stawili się: przedstawiciel Gminy B. i W. L. W opinii (karta 14 operatu pomiarowego) geodeta zamieścił informację, że podczas rozgraniczenia nie uczestniczył W. L. Natomiast w czynnościach uczestniczyli – teść i syn W. L., kontrolując wykonanie przez geodetę czynności, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń do ustalonej granicy.
Nie posiadali oni pełnomocnictwa od W. L. i w związku z tym nie zostali ujawnieni przez geodetę jako strony w postępowaniu granicznym. Z powyższego wynika, że W. L., właściciel działki nr [...], był prawidłowo wezwany do stawienia się na gruncie i bez usprawiedliwienia nie brał udziału w czynności ustalania przebiegu granic. Przyczynę nieobecności W. L. w tych czynnościach wyjaśniła B. L. dopiero w piśmie z dnia 23 sierpnia 2004 r., to jest po wydaniu przez Wójta Gminy B. decyzji z dnia [...] SP. [...] o rozgraniczeniu nieruchomości.
W ocenie Sądu pierwszej instancji W. L. brał udział w postępowaniu administracyjnym, a nie brał jedynie udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic, lecz przyczyny swojej nieobecności nie usprawiedliwił. Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety.
W tak ustalonym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie doszedł do wniosku, że nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym, zaś swojej nieobecności podczas czynności ustalania granic nie usprawiedliwił.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż w tej sprawie organy naruszyły prawo w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą "P.p.s.a." orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. L. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) polegające na przyjęciu, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym, a nie brał jedynie udziału w czynności ustalenia granic, nie usprawiedliwiając przyczyny swojej nieobecności, a nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegająca na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania, albowiem skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym, a swojej nieobecności podczas czynności ustalania przebiegu granic nie usprawiedliwił.
Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, usprawiedliwił przyczynę nieobecności podczas czynności ustalania granic w dniu 3 lipca 2004 r. Jako dowód potwierdzający ten fakt podał wykaz rozmów wychodzących z jego numeru telefonu na numer telefonu geodety, podczas których informował on geodetę o przyczynach swojej nieobecności. Podał również, iż zastrzeżenia odnośnie czynności geodety znalazły potwierdzenie w skierowanym do S. M. ostrzeżeniu P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 maja 2005 r., a także pismach z dnia 9 maja 2005 r. i 16 czerwca 2005 r. skierowanych do B. i W. L. Skarżący podniósł jednocześnie, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie należy przyjąć, iż każde usprawiedliwienie strony winno być uwzględnione, zaś od strony nie należywymagać dostarczenia specjalnych zaświadczeń, poświadczeń itp.
W związku z tym telefoniczne usprawiedliwienie nieobecności w trakcie czynności ustalania przebiegu granic było prawidłowe i powinno doprowadzić do zastosowania art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. wstrzymania czynności do czasu ustania usprawiedliwionej przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika, którego w trakcie czynności geodety skarżący nie posiadał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 cyt. ustawy, w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Stosownie do art. 176 wyżej wymienionej ustawy, skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie wnoszącego tę skargę został naruszony przez Sąd administracyjny.
Przepis art. 174 ustawy P.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne:
- 1) naruszenie (przez Sąd art. 173 § 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1);
- 2) naruszenie (przez Sąd) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne gdyż z uwagi na związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r. sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001 nr 3, poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 niepubl.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Podkreślić należy, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, art. 175 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania w zakresie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
Zauważyć należy, że dla każdego postępowania podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wówczas można zastosować przepisy prawa materialnego. Niepostawienie w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu badanie prawidłowości poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, a to oznacza, że są one wiążące (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 181/04 ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 36).
Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której skarga kasacyjna została oparta jedynie na naruszeniu prawa materialnego, a konkretnie przepisów art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez ich błędną wykładnię. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści lub naruszenia przepisów prawa.
Należało zatem przyjąć, że poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są bezsporne, natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że są one przez skarżącego kwestionowane. Jednakże z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł poszukiwać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a.) – odnoszący się do "błędnych ustaleń stanu faktycznego".
W ocenie skarżącego błędna wykładnia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów to nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym, a nie brał jedynie udziału w czynności ustalenia granic, której to nieobecności nie usprawiedliwił, a zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego.
Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten dotyczy ustalenia okoliczności faktycznych i ich oceny, odnosi się więc do naruszenia przepisów postępowania, a taki zarzut nie został w niniejszej skardze kasacyjnej sformułowany.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika że w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że nieobecność W. L. w czynnościach ustalania granic w dniu 3 lipca 2004 r. była nieusprawiedliwiona, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, że nie brał on udziału w postępowaniu bez własnej winy. Nie zaistniała zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię był nieskuteczny, gdyż w jego uzasadnieniu zakwestionowano ustalenia faktyczne i ich ocenę, nie wskazując przy tym jakie normy postępowania określone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszył Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Ze wskazanych wyżej powodów skargę kasacyjna należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.