Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 11/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do dawnej nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. W. róg G., a oznaczonej nr hip.[...].
W uzasadnieniu stanowiska Kolegium wyjaśniło, że wyżej opisana nieruchomość "warszawska", oznaczona obecnie, jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, ujawniona w księdze wieczystej [...] oraz cześć działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [..] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powyższy grunt został objęty w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. Określony zaś w tym rozporządzeniu termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości upłynął w dniu [...] lutego 1949 r. W terminie tym ani dawni właściciele nieruchomości, ani ich następcy prawni nie złożyli w/w wniosku a w aktach sprawy znajdował się jedynie wniosek z dnia [...] lutego 1949 r. złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. W związku z powyższym, Kolegium, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, podzieliło stanowisko Prezydenta m. st.
Warszawy, że urzędy likwidacyjne nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości "warszawskich", w tym do składania w ich imieniu wniosków - w trybie art. 7 dekretu "warszawskiego". Z tej przyczyny – zdaniem Kolegium – postępowanie w tej sprawie, wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r., było bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 k.p.a.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez niedoręczenie decyzji ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także do załatwienia sprawy a w konsekwencji nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, organ administracji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i ostatecznie słusznie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. a stanowisko swoje uzasadnił, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyujnego, wyjaśnił w tym miejscu, że urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), także po zmianach dokonanych ustawą z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454), nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości "warszawskich", w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Skoro zatem – jak wywodził Sąd - zarówno organ I instancji, jak i Kolegium w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, że skarżącego ani jego poprzedników prawnych oraz innych osób biorących udział w postępowaniu (następców prawnych dawnych współwłaścicieli) nie łączył z ówczesnym wnioskodawcą żaden stosunek prawny to postępowanie z wniosku urzędu likwidacyjnego, złożonego w dniu [...] lutego 1949 r., należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Sąd nadmienił też, iż rejonowy urząd likwidacyjny od lat nie istnieje a nade wszystko nie był on uprawniony do złożenia tzw. wniosku "dekretowego". Stąd decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, nie naruszała przepisów prawa.
Ponadto, Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie był rozpoznawany jedynie wniosek urzędu likwidacyjnego a nie wnioski składane na przestrzeni lat przez następców prawnych poprzednich współwłaścicieli spornej nieruchomości. Z tego względu w postępowaniu tym skarżący nie miał interesu prawnego, w szczególności nie wykazał, aby z urzędem tym jego poprzedniczka prawna miała jakiekolwiek formalnoprawne powiązania a zatem nie powinien uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Wobec powyższego Sąd uznał, że w tej sytuacji niepowiadomienie pełnomocnika skarżącego (adw. M. S.), lecz tylko jego samego o wyniku sprawy, nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. J. i J. I. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. - polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w szczególności brak ustalenia przez organ i nie zebrania oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji brak wymaganej przepisami prawa aktywności WSA w sanowaniu błędów powstałych w postępowaniu administracyjnym na drodze postępowania sądowo administracyjnego,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez pominięcie przez WSA faktu niedoręczenia przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnikowi strony pomimo ustanowienia go przez skarżących w tejże sprawie,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe;
- II. Prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. - polegające na nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu art. 7 ust. 1 i 2 w/w dekretu, to jest przyjęciu, iż Rejonowy Urząd Likwidacyjny nie był legitymowany do złożenia wniosku "dekretowego" w imieniu właścicieli w przedmiotowej sprawie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, omówiono treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący twierdzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niedostatecznie zbadał fakt naruszenia przez Kolegium dyspozycji art. 6 i 7 k.p.a., które nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Akcentowano też, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. obarcza organ administracyjny, prowadzący postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi strony a w tym orzeczeń.
Autor skargi kasacyjnej kwestionował również pogląd Sądu, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie było bezprzedmiotowe. Zwracał uwagę, że wniosek złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny został wniesiony w terminie a zatem nie można było twierdzić, że wniosek "dekretowy" nie został złożony w terminie przez byłych właścicieli. Skoro bowiem bezpieczeństwo prawne jednostki, w tym prawa do mienia, jest podstawowym dobrem podlegającym ochronie w państwie prawnym, to złamanie zasad prawotwórstwa przez organ prawodawczy nie usprawiedliwiało postępowania obciążającego jednostkę konsekwencjami zaistniałego rażącego uchybienia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należało uznać za nieusprawiedliwione.
Skarżący zarzuty kasacyjne oparli na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz naruszeniu w sposób istotny przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. a także art. 40 § 2 oraz art. 105 k.p.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy podnieść, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. nie tylko nie został poprawnie formułowany, ale przede wszystkim w żaden sposób nie został uzasadniony. Autor skargi twierdził jedynie, że zarzut ten polegał na (cyt.): "zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w szczególności brak ustalenia przez organ i nie zebrania oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji brak wymaganej przepisami prawa aktywności WSA w sanowaniu błędów powstałych w postępowaniu administracyjnym na drodze postępowania sądowo administracyjnego".
W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej również zarzut ten nie został rozwinięty bowiem jej autor ograniczył się jedynie do czysto teoretycznego omówienia treści przepisów art. 6, 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższy brak wyjaśnienia, na czym miało by polegać naruszenie przez Sąd I instancji w/w przepisów proceduralnych, powodował ten skutek, iż brak było w ogóle możliwości by Sąd II instancji mógł się do tych zarzutów odnieść.
Co do kwestii natomiast naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 40 § 2 k.p.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Powyższa regulacja oznacza zatem, że w przypadku, w którym organ doręczy decyzję samej stronie chociaż miała ona ustanowionego pełnomocnika, o którym to fakcie organ wiedział, to zarówno sama strona, jak i jej pełnomocnik mogą żądać, aby organ doręczył decyzję pełnomocnikowi strony. W takiej sytuacji termin do wniesienia potencjalnej skargi do sądu wojewódzkiego, rozpoczyna bieg w terminie liczonym od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony.
W rozpoznawanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. została doręczona bezpośrednio A. J., mimo, że miał on w postępowaniu administracyjnym ustanowionego pełnomocnika (adw. M. S.). Tym niemniej ani pełnomocnik strony, ani sam skarżący nie zakwestionowali tego faktu w wyżej opisany sposób, to znaczy, nie zwrócili się do organu o prawidłowe doręczenie decyzji do rąk pełnomocnika. Skarżący wystąpił natomiast do Sądu Wojewódzkiego ze skargą na wspomnianą decyzję, zaś w skardze tej a następnie w skardze kasacyjnej, oprócz zarzutu naruszenia przez organ art. 40 § 2 k.p.a., sformułował także zarzuty merytoryczne w stosunku do decyzji Kolegium oraz w stosunku do wyroku Sądu Wojewódzkiego, który oddalił wniesioną przez niego skargę.
Tego rodzaju postępowanie strony, korzystającej przecież z pomocy zawodowego pełnomocnika, oznaczało, że skarżący w istocie rzeczy zaakceptował dokonany w tej sprawie sposób doręczenia mu przez Kolegium korespondencji. Konstatacja ta prowadzi zaś do wniosku, że w realiach rozpoznawanej sprawy należało uznać, iż powyższe uchybienie (doręczenie decyzji samej stronie z pominięciem jej pełnomocnika) nie miało dla strony charakteru istotnego.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanym stanie faktycznym była natomiast kwestia materialnoprawna, jaką stanowiło umorzenie postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do dawnej nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. W. róg G., a oznaczonej nr hip.[...]. Tego rodzaju postępowanie zostało bowiem wszczęte na wniosek złożony wprawdzie w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu "warszawskiego", ale nie przez byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych a przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że urzędy likwidacyjne zostały utworzone na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) a ich szczegółowy zakres działania określało rozporządzenie Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 481) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360). Z przepisów tych wynika zaś, że podstawowym zadaniem urzędów likwidacyjnych było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu ich objęcia przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku, a ponadto sporządzenie inwentarza i oddanie majątku w najem lub dzierżawę oraz także jego sprzedaż.
Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem sądowadministarcyjnym, wnioski urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, niemające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działania, nie mogą wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (vide np. wyroki NSA z dnia: 11.03.2016, sygn. akt I OSK 1306/14, 12.
08. 2014, sygn. akt I OSK 1066/14, 3.09. 2013 r. sygn. akt I OSK 658/12, 26.04.2012, sygn. akt I OSK 616/11, 6.12.2011 r. sygn. akt I OSK 66/11, 16.02.2006, sygn. akt OSK 440/05, 15.03.2005, sygn. akt OSK 8/04 i 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00). Pogląd ten podziela w pełni także skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro bowiem żaden przepis prawny nie dawał urzędom likwidacyjnym uprawnień do reprezentowania przed organami interesów byłych właścicieli nieruchomości "warszawskich", to twierdzenie, że takie uprawnienie urzędy te jednak posiadały, nie znajdowało żadnego oparcia w przepisach prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, należało więc uznać, iż zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 7 ust. 1 i 2 dekretu "warszawskiego" w związku z art. 105 § 1 k.p.a. był całkowicie chybiony.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Zaskarżony wyrok bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.