Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2020 r., I SA/Wa 1116/20, oddalił sprzeciwy Miasta W. i Skarbu Państwa – Prezydenta W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...], Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w KW nr [...] – dz. ew. nr [...] z obrębu 1-10-37 o pow. 46,9145 ha, m.in. na działki ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65; dalej: u.g.n.).

W dniu 21 marca 2009 r. spółka P. S.A. w G. wniosła o wypłatę, na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowania za wygaśnięcie, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego ww. działki. Następnie 17 lipca 2012 r. Spółka ta zawarła z B. S.A. w W. umowę sprzedaży wierzytelności dotyczących odszkodowania z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. B. S.A. przejął F. S.A. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych przez przeniesienie całego majątku F. S.A., jako spółki przejmowanej na rzecz B. S.A, spółki przejmującej. Nazwę firmy zmieniono na F. P. S.A. Pismem z 21 października 2015 r. F. P. S.A. poinformował Prezydenta W. o przelewie wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie oraz z tytułu deliktu na rzecz H. Decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], Starosta L. (dalej: Starosta), działając na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n., ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek, stanowiących drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego, którego projekt zatwierdził Prezydent W. decyzją z [...] grudnia 2008 r.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: H. w L. oraz W. i Skarb Państwa reprezentowane przez Prezydenta W. Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Wojewody dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego, w części dotyczącej sposobu ustalenia odszkodowania, budzi zastrzeżenia. Przy czym Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o uzgodnieniu wysokości odszkodowania w drodze negocjacji stron. Wojewoda wskazał również, że przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału dokonanego na wniosek ówczesnego użytkownika wieczystego, a kwestia prawidłowości decyzji podziałowej nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu prowadzonym w sprawie o odszkodowanie.

Wojewoda wyjaśnił, że uchylił decyzję Starosty z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. operatu szacunkowego z 29 sierpnia 2018 r., zaktualizowanego 8 sierpnia 2019 r. Wojewoda stwierdził, że w operacie szacunkowym:

1. 1) brak jest właściwego opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie (tabela nr 3), poza krótką charakterystyką nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, w tym brak numerów działek, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy nieruchomości porównawcze spełniają cechę podobieństwa z nieruchomością wycenianą (art. 4 pkt 16 u.g.n.) w zakresie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych – § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie); część transakcji (poza transakcjami nr 1,2,3,4,5 i 7) z tabeli nr 3 mają przeznaczenie mieszane (w tym drogowe), gdy tymczasem tereny przyległe mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową – MU, UM i ME;
2. 2) brak jest opisu ocen cech rynkowych (str. 16 i 17 operatu);
3. 3) przyjęte w tabeli 5 wartości współczynników korygujących dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych każdej z wycenianych w danym operacie działek; w tabeli 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny, ale nie sprecyzowano, jaką ocenę danej cechy przypisuje się każdej z poszczególnych działek;
4. 4) rzeczoznawca przy przeliczaniu prawa własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego wadliwie powołał się na branżowe badania przeprowadzone przez członków W. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z 2003 r., gdy wartość nieruchomości przyjęto na 29 sierpnia 2018 r.; wg Wojewody przyjęta przez biegłego z "góry" relacja cenowa (0,8 – str. 14 operatu), tj. relacja pomiędzy cenami nieruchomości na rynku właściwym jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego była wadliwa, skoro bazowała na danych opublikowanego badania WSRM z 2003 r., a nie z 2018 r. (data wyceny);
5. 5) wzięcie pod uwagę do porównań transakcji z 2017 r. i brak uzasadnienia dla tak wąskiego zakresu czasowego.

W konsekwencji Wojewoda uznał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy narusza § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 u.g.n. (przez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej) oraz § 29 rozporządzenia (przez naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego). W ocenie Wojewody przyjęcie przez Starostę jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego zawierającego szereg poważnych naruszeń (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczy również o naruszeniu przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., skoro organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję Wojewody sprzeciwy wnieśli: W. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1116/20) i Skarb Państwa – Prezydent W. (sprawa o sygn. akt I SA/WA 1117/20).

W odpowiedziach na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie.

W dniu 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie spraw o sygn. akt: I SA/Wa 1117/20 i I SA/WA 1116/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1116/20.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwów Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji nie dostrzegł szeregu wadliwości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania, a tym samym w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., który to brak rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, skoro organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, to miał obowiązek uchylić wadliwą decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd I instancji podkreślił, że brak uwidocznienia w operacie szacunkowym danych dotyczących cech cenotwórczych wszystkich nieruchomości porównawczych świadczy o naruszeniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych w istotnej części nie spełnia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości, ponieważ rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyodrębnił nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym w części z drogami publicznymi – str. 13 operatu, zaś w tabeli nr 3, jako nieruchomości porównawcze biegły przyjął nie tylko nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, ale też o przeznaczeniu mieszanym, w części drogowe i pod treny zieleni publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że taki dobór nieruchomości porównawczych mógł mieć wpływ na wynik wyceny. Wobec zastosowania do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w części odmiennym od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i dokonania wyceny w oparciu o te nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym doszło do naruszenia § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.

Ponadto, Sąd I instancji uznał, że w operacie szacunkowym biegły wadliwie wykorzystał wyniki analiz cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych przeprowadzone przez członków WSRM (opisane w artykule M. Nowakowskiej, opublikowanym w kwartalniku rzeczoznawca Majątkowy nr 4/2003). Badanie relacji cenowych, o których mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości na terenie poszczególnych dzielnic W. sprzed kilkunastu lat narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Sąd I instancji podkreślił, że trzeba odróżnić datę, na którą ustalany jest stan nieruchomości wycenianej determinujący wybór nieruchomości podobnych (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości – § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) oraz datę, na którą ustalane są ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych (§ 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) determinujące wartość wycenianej nieruchomości (art. 130 ust. 1 u.g.n.).

Nie można pominąć tego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwów Sąd I instancji wskazał, że kwestie: niewłaściwości miejscowej Starosty do rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej, błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi publiczne i że nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, obciążającego tę nieruchomość w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, braku uprawnień H. w L. do ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., naruszenie przepisów: art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 23 ust. 1e u.g.n., art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 365 k.p.c – wykraczają poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwami.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z tego powodu, że Starosta wydał decyzję, co do istoty sprawy, w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Przedmiot sprawy sądowej dotyczył zatem tego zagadnienia i podstaw prawnych wiążących się ze stwierdzonymi wadami operatu szacunkowego.

W skargach kasacyjnych W. oraz Skarb Państwa – Prezydent W. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie w tym zakresie sprzeciwów przez ich uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na wypadek oddalenia przez NSA skarg kasacyjnych, wniesiono o uznanie i przyjęcie, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.) oraz skorygowanie opisu stanu sprawy, oceny prawnej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej zgodnie z treścią niniejszej skargi kasacyjnej tak, aby organ I instancji był związany oceną prawną we właściwym brzmieniu, skorygowanym należycie przez NSA w toku niniejszego postępowania kasacyjnego (art. 190 oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. 1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przez:
2. - błędną wykładnię tych przepisów i uchylenie się przez WSA od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, bez czego nie było możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani dokonanie, z tego punktu widzenia, oceny prawidłowości skorzystania przez Wojewodę z art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, tj. brakiem ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w efekcie czego nie wyjaśniono, czy doszło do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego P., czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw – jedno czy oba – powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie szacunkowym sporządzonym w postępowaniu administracyjnym, co niweczy zarazem całość rozważań Sądu I instancji dotyczących operatu, czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną oraz powoduje, że wadliwie doszło do oddalenia sprzeciwów zamiast ich uwzględnienia;
3. - błędną wykładnię tych przepisów i dokonanie przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek do wydania tej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy art. 64e p.p.s.a. stanowi o ocenie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że chodzi tu o wszystkie przesłanki procesowe, a więc nie tylko wymienione wprost w art. 138 § 2 k.p.a., ale także te pozostałe (ogólne) wymagane do wydania decyzji kasatoryjnej, których to przesłanek Sąd I instancji nie analizował, czym obraził art. 64e p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie wyjaśnił, czy W. powinno być w ogóle stroną postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej decyzji (a wcześniej decyzji Starosty), skoro nie ustalono, czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego P., czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się W., od czego zależy, kto ewentualnie powinien być płatnikiem odszkodowania, a zarazem czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną oraz powoduje, że wadliwie doszło w wyroku do oddalenia sprzeciwu W. zamiast jego uwzględnienia;
4. 2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak dostrzeżenia przez WSA, że na skutek braku ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. – w efekcie czego nie wyjaśniono, czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego P., czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw (jedno czy oba) powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się W., od czego zależy, kto powinien być płatnikiem ewentualnego odszkodowania – doszło do udzielenia przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie błędnych i naruszających przepisy prawa materialnego (a co najmniej przedwczesnych) wskazówek wytyczających ramy ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ I instancji, co powinno było prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu W., a nie jego oddalenia;
5. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego P., czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw (jedno czy oba) powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się W., od czego zależy, kto powinien być płatnikiem ewentualnego odszkodowania, bez wyjaśnienia których to kwestii dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonej decyzji była niepełna i wadliwa, a zarazem przedwczesna, zaś wyrok pozbawiony ustaleń w tym zakresie nie poddaje się prawidłowej kontroli kasacyjnej NSA, bowiem dopiero zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach pozwoli stwierdzić, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;
6. 4. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. przez:
7. - błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu za dopuszczalne [i] dokonania w uzasadnieniu wyroku merytorycznej oceny operatu i [ii] wyrażenia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, związanych z treścią operatu i zarzutami do niego, gdy tymczasem w sprawie ze sprzeciwu od decyzji rzeczą Sądu I instancji było jedynie zweryfikowanie, czy do wytkniętej przez Wojewodę wadliwości operatu rzeczywiście doszło i czy miało to miejsce w wyniku naruszeń przepisów postępowania, które nie mogły być usunięte (sanowane) w trybie art. 136 k.p.a., w efekcie czego pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ergo czy uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.;
8. - niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania dotyczących treści operatu i zgłoszonych do niego zarzutów merytorycznych, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wykraczało poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej obejmującej jedynie ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś merytoryczna kontrolę operatu wraz z zarzutami do niego, a w efekcie prowadzi do odmiennego od wynikającego z kontrolowanej przez WSA decyzji ukierunkowania dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie;
9. 5. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i brak uwzględnienia sprzeciwów oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn wyjaśnionych już w zarzutach poprzedzających (a co najmniej wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zdecydowanie przedwczesne).

Dodatkowo, W. zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 127 § 1 k.p.a. i z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak dostrzeżenia przez WSA, że ponieważ wywłaszczenie dokonane w wyniku decyzji podziałowej nie mogło objąć prawa własności Skarbu Państwa (a jedynie użytkowanie wieczyste P.), to W. nie stało się właścicielem działek i płatnikiem odszkodowania, wobec czego nie powinno być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, zaś zaskarżona decyzja została w tej sytuacji wydana na skutek m.in. odwołania niepochodzącego od strony, a w rezultacie skierowana do osoby niebędącej stroną, co czyniło błędnym (a w najlepszym razie przedwczesnym) wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w rezultacie skutkowało wadliwym brakiem uwzględnienia sprzeciwu W. Natomiast, Skarb Państwa – Prezydent W. zarzucił dodatkowo Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. 1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a., z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz z art. 23 ust. 1e u.g.n. i art. 28 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. uchylenie się przez WSA od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz z art. 23 ust. 1e u.g.n., co skutkowało wadliwym niedostrzeżeniem tego, że Skarb Państwa – Prezydent W. jest w niniejszym postępowaniu nieprawidłowo reprezentowany, gdyż jego właściwym reprezentantem powinien być Wojewoda, co z kolei wyłączało ten organ od wydania zaskarżonej decyzji (a wcześniej od wyznaczenia do rozpoznania sprawy w I instancji Starosty) i powinno było prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu skarżącego, nie zaś do jego oddalenia przez WSA;
2. 2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz z art. 138 § 2 k.p.a. przez:
3. - błędną wykładnię tych przepisów i uchylenie się przez WSA od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów art. 21 ust. 1 i 2 konstytucji RP oraz art. 113 ust. 2 u.g.n., bez czego nie było możliwe dostrzeżenie, że nieruchomości Skarbu Państwa nie podlegają wywłaszczeniu, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem objętych tym zarzutem przepisów p.p.s.a. i k.p.a. oraz wadliwym oddaleniem sprzeciwu Skarbu Państwa, zamiast jego uwzględnienia;
4. - błędną wykładnię tych przepisów i uchylenie się przez WSA od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (t.j. Dz. z 2018 r. poz. 203) skutkiem czego uszło uwadze Sądu I instancji, że płatnikiem odszkodowania za część działek przejętych pod drogę ekspresową S[...] (Południową Obwodnicę W.) powinien być w imieniu Skarbu Państwa minister właściwy do spraw transportu za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), a nie Prezydent W., czego nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji, a co wadliwie zaakceptował w wyroku Sąd I instancji;
5. - błędną wykładnię tych przepisów i uchylenie się przez WSA od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., bez czego nie było możliwe dostrzeżenie, że Skarb Państwa – Prezydent W. ma być w trybie administracyjnym płatnikiem odszkodowania za działki, które nie było uprzednio przedmiotem żadnych uzgodnień ze Skarbem Państwa – Prezydentem W., a co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania – objętych tym zarzutem – przepisów p.p.s.a. i k.p.a. oraz wadliwego oddalenia sprzeciwu Skarbu Państwa, zamiast jego uwzględnienia;
6. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów Skarbu Państwa dotyczących braku jego reprezentacji przez Wojewodę oraz wyłączenia tego organu od wydania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie natomiast z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu, albowiem zawarte w nich zarzuty nie są skuteczne.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasatoryjna. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem odnośnie kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony.

Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że – co do meritum sprawy – nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Natomiast zadaniem Sądu I instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym.

W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty z [...] października 2019 r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z 29 sierpnia 2018 r., zaopatrzonego w klauzulę aktualności z 8 sierpnia 2019 r. Wskazując na szereg nieprawidłowości w ww. operacie, Wojewoda stwierdził w szczególności, że narusza on § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej. Zdaniem Wojewody powyższy operat nie był też zgodny z § 29 rozporządzenia, ze względu na naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Poza tym Wojewoda wskazał także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n., bowiem klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego zawierała inną wartość nieruchomości niż przyjęta w operacie i była wewnętrznie sprzeczna.

Zdaniem Wojewody, przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego, zawierającego szereg poważnych naruszeń prawa (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczyło również o naruszeniu przez Starostę przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego Wojewoda uznał, że zachodziła w tym przypadku konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione było wydanie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji – jak twierdził bowiem Wojewoda – naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wyłączała bowiem przeprowadzenie w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W związku z powyższym, mając na względzie poczynione wyżej rozważania oraz wskazane przez Wojewodę przyczyny uchylenia decyzji Starosty, stwierdzić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję w wyniku wniesienia sprzeciwów przez W. oraz Skarb Państwa – Prezydenta W., Sąd I instancji – wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie – nie miał podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a które legły u podstaw jego zastosowania w niniejszej sprawie. W przeciwnym przypadku naruszyłby bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a. Słusznie zatem Sąd I instancji nie badał kwestii związanych z zagadnieniami podnoszonymi przez autorów skargi kasacyjnej, a dotyczącymi skutków decyzji podziałowej w kontekście przymiotu strony W. i Skarbu Państwa – Prezydenta W. w postępowaniu administracyjnym, skupiając się jedynie na ocenie, czy uchybienia stwierdzone przez Wojewodę w zakresie prawidłowości i ważności operatu szacunkowego dawały podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.

Jak trafnie natomiast zwrócił uwagę Sąd I instancji, powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania przed organem I instancji oznacza m.in., że kwestia merytorycznej zasadności wniosku użytkowania wieczystego o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli więc w postępowaniu administracyjnym dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej sprawę w toku instancji, zaktualizuje się uprawnienie wszystkich stron tego postępowania do wniesienia skargi. Wówczas to sąd rozpoznający skargę dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania.

Wobec powyższego, niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 127 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjne upatrywali w tym, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował w zaskarżonym wyroku uchylenie się przez Wojewodę od wyjaśnienia kluczowej – w kontekście dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. – kwestii dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej.

W konsekwencji pozbawiony usprawiedliwionych podstaw był również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. Skoro bowiem przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczył uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji ustalającej odszkodowanie na skutek stwierdzenia nieaktualności i wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia tego odszkodowania, to obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji kasatoryjnej, było jedynie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia operatu dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznaczało zaś konieczność odniesienia się przez Sąd I instancji do poszczególnych uchybień stwierdzonych przez Wojewodę w odniesieniu do operatu szacunkowego w zaskarżonej decyzji, a co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że dokonując oceny zgłoszonych do operatu przez organ odwoławczy zarzutów, wykroczył poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej. Przy czym podkreślić należy, że formułując zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie – poza podnoszoną kwestią braku oceny skutków decyzji podziałowej – de facto nie wskazali, co – ich zdaniem – stanowiło w tym przypadku niedozwoloną merytoryczną ocenę rzeczonego operatu oraz które ze wskazań co do dalszego postępowania związane z jego treścią i zgłoszonymi do niego zarzutami merytorycznymi były wadliwie i przedwczesne.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że Sąd I instancji zasadnie oddalił sprzeciwy od decyzji Wojewody z [...] marca 2020 r., a tym samym chybiony był również zarzut naruszenia art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.