Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 868/12 oddalił skargę C.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dozoru pojazdu.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez C.G. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na C.G. obowiązku zapłaty kwoty [...] zł, tytułem kosztów usunięcia, przechowywania, oszacowania i sprzedaży samochodu osobowego marki [...], nr rejestracyjny [...].
W uzasadnieniu postanowienia podało, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W rozpoznawanej sprawie, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona C.G. w dniu 22 lutego 2012 r. Ponadto odwołujący fakt doręczenia mu decyzji w tym dniu potwierdził w odwołaniu. Odwołanie, noszące datę 9 marca 2012 r., zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 22 marca 2012 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Oznacza to, że merytoryczne rozpoznanie odwołania jest niedopuszczalne, zaś strona nie złożyła przy tym wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
C.G. w dniu 16 czerwca 2012 r. w jednym piśmie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dwie skargi na:
- a) pierwszą, na decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r.,
- b) drugą, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 lipca 2012 r. skargi zostały rozdzielone, celem oddzielnego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 3 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 869/12 skargę na decyzję Starosty [...] odrzucił jako niedopuszczalną.
C.G. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zarzucił, że organ odwoławczy wobec stwierdzenia uchybienia terminu, winien był zwrócić akta Staroście [...] i dopiero ten organ uprawniony był do stwierdzenia uchybienia terminu. Decyzja taka po jej doręczeniu mogłaby spowodować złożenie przez niego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że stanowisko skarżącego o zwrocie akt organowi pierwszej instancji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. w całości poparł twierdzenia zawarte w skardze, wnosząc o przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku podał, iż zgodnie z wyrażoną w art. 129 § 1 i 2 K.p.a. zasadą, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że termin do dokonania czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, jest terminem ustawowym i wiąże zarówno stronę, jak i organ. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność tego środka i o ile strona nie złoży wniosku o przywrócenie terminu, organ odwoławczy obowiązany jest wydać, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W rozpoznawanej sprawie wydana w pierwszej instancji decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r. została skarżącemu skutecznie doręczona w dniu 22 lutego 2012 r., co potwierdza pocztowy dowód doręczenia, na którym obok daty widnieje własnoręczny podpis skarżącego. Dodatkowo, skarżący fakt ten przyznał w piśmie z dnia 9 marca 2012 r., stanowiącym odwołanie. Doręczona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, odpowiadające wymogom zawartym w art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 7 marca 2012 r., tj. w środę, który nie był dniem wolnym od pracy. Tymczasem, jak trafnie dostrzegło Kolegium, pismo stanowiące odwołanie zostało sporządzone już po upływie ustawowego terminu (9 marca 2012 r.) i nadane na adres Starosty [...] w dniu 20 marca 2012 r., co stwierdza odcisk datownika na kopercie nadawczej. Skoro skarżący ani w odwołaniu, ani w innym piśmie procesowym do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o art. 58 § 1 K.p.a., istniała usprawiedliwiona podstawa do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutowi skarżącego, organ odwoławczy, po stwierdzeniu w ramach czynności wstępnych uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie mógł przekazać akt sprawy organowi pierwszej instancji celem wydania postanowienia w tym przedmiocie. Jak już wskazano, przepis art. 134 K.p.a. przyznał organowi odwoławczemu wyłączną kompetencję do orzeczenia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Ubocznie wskazał, że organ odwoławczy jest także właściwym do rozpoznania wniosku o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (por. art. 59 § 2 K.p.a.). Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak nastąpiło to dopiero w dniu 15 czerwca 2012 r., a zatem już po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na datę wniesienia tego wniosku fakt ten nie ma wpływu na ocenę legalności kontrolowanego postanowienia.
Odnosząc się do sformułowanego na rozprawie przed Sądem wniosku pełnomocnika skarżącego o przywrócenie przez sąd orzekający terminu do wniesienia odwołania stwierdził, że kontrola sądowa dokonana w granicach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. W kontekście stwierdzeń skarżącego zawartych we wniosku wskazać jedynie należy, że w decyzji organu pierwszej instancji zawarto pouczenie o prawie do wniesienia odwołania nie w terminie 30 dni, jak utrzymuje skarżący, czemu dał wyraz we wniosku o przywrócenie terminu, lecz w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł C.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności:
- - art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez brak należytej informacji i pouczenia strony występującej w skomplikowanej sprawie bez pomocy "prawnika";
- - art. 59 K.p.a., poprzez nierozważnie, czy strona należycie uprawdopodobniła brak swojej winy: uchybienie terminu do wniesienia skargi; ponadto nierozważnie, czy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. należało potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu oraz nierozważnie czy wobec stwierdzenia uchybienia terminu organ odwoławczy nie powinien zwrócić akt organowi pierwszej instancji, który winien wydać postanowienie o odrzuceniu, a skarżący mógłby złożyć wniosek o przywrócenie terminu;
- - art. 112 K.p.a., poprzez błędne pouczenie, co stwierdzał skarżący w swoich skargach; twierdzi on, że decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., którą otrzymał w dniu 22 lutego 2012 r. zawierała na drugiej stronie pouczenie o terminie 30 dni, w którym to terminie skarżący złożył skargę; uprawdopodobnieniem powyższego jest fakt, iż skarżący faktycznie złożył skargę w dniu 20 marca 2012 r., a więc w terminie 30 dni; ponadto doręczona mu decyzja była niekompletna, bowiem zawierała dwie strony, a decyzja znajdująca się w aktach sprawy zawierała trzy strony (skarżący uznał zdanie ostatnie na stronie drugiej za pouczenie).
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na sformułowanie skargi kasacyjnej niezbędne stało się przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia oraz granic ponownego rozpoznania sprawy.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.:
- 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz
- 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie postaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny.
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Analiza tego przepisu wskazuje, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, akapitu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, przyjąć należy, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej. Podkreślić należy, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki i radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia norm adresowanych i stosowanych przez organy administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez brak należytej informacji i pouczenia strony występującej bez pełnomocnika, art. 59 K.p.a., poprzez nierozważenie, czy strona należycie uprawdopodobniła brak swojej winy oraz poprzez nierozważenie, czy skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nie należało potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu, a także art. 112 K.p.a., poprzez błędne pouczenie.
Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że stosownie do treści art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć norm stosowanych przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny nie dostrzegł ich naruszenia.
Skarga kasacyjna jest zwyczajnym, choć wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Jedną z jej podstaw może być naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak z uwzględnieniem powyższych uwag. Najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej są jej zarzuty oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.), gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają one granice w jakich Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę kasacyjną.
Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu jedynie w przypadku, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Uwzględniając powyższy pogląd, w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż skarżący kwestionuje ocenę postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Przy czym autor skargi kasacyjnej uczynił to w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną legalności zaskarżonego orzeczenia. Uwagi odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. mają charakter ogólny i w istocie nie wskazują na czym ich naruszenie polegało. Z kolei przepis art. 59 K.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w tej sprawie było bowiem postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten nie mógł być także rozważany w kontekście potraktowania skargi skarżącego na w/w postanowienie jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w sprawie brak było również podstaw do rozważania naruszenia przez organ art. 112 K.p.a. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., zawierająca prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, została skarżącemu skutecznie doręczona w dniu 22 lutego 2012 r., a odwołanie od niej złożył w dniu 20 marca 2012 r., czyli z uchybieniem terminu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej przez jej autora nie pozwala na dokonanie kontroli merytorycznej podniesionych w niej zarzutów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.