Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 612/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 114/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi W. S. (dalej także: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także: organ, Dyrektor IAS) zobowiązał organ do przesłania - w terminie 7 dni - od dnia zwrotu akt złożonego przez skarżącego odwołania z 23 maja 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: Szef KAS). Nadto stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 514 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Do 28 lutego 2017 r. W. S. pełnił służbę w Oddziale Celnym w Suwałkach na stanowisku specjalisty celnego w stopniu aspiranta celnego. W dniu 18 maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze. zm., dalej: "przepisy wprowadzające"), otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od 1 czerwca 2017 r.

Pismem z 18 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia mu propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie 23 maja 2017 r. skarżący złożył do Szefa KAS, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast oświadczeniem z 25 maja 2017 r. skarżący odmówił przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia.

Pismem z 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji.

Z kolei w odpowiedzi z 14 czerwca 2017 r. na odwołanie skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Ponadto pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby.

W piśmie z 30 czerwca 2017 r. organ odpowiedział, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Pismem z 12 lipca 2017 r. skarżący złożył do Szefa KAS zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie w zakresie odwołania od propozycji pracy z 23 maja 2017 r.

W odpowiedzi Szef KAS pismem z 19 lipca 2017 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a.

W związku z powyższym pismem z 17 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku bezczynność polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby. Podkreślił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, a ingerencja w stosunek służby wymagała wydania decyzji. Organ pierwszej instancji, nieprzekazując odwołania organowi wyższego stopnia, dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że Dyrektor IAS pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a. - przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Zdaniem tego Sądu skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.; dalej " p.p.s.a.").

Sąd ten podał, że przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w ww. przepisie, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 133 k.p.a. ustawodawca dał organowi pierwszej instancji siedmiodniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu jest dzień faktycznego wpływu odwołania do tego organu. Kompetencja przyznana organowi pierwszej instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu siedmiu dni od daty wpływu odwołania. Organ, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Od dnia upływu tego terminu tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ pierwszej instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia.

Zdaniem tego Sądu organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez jego przekazanie organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 k.p.a. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża opisany w tym przepisie obowiązek, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Sąd ten zauważył, że skarżący spełnił wymogi formalne do wniesienia przedmiotowej skargi albowiem wniesienie skargi zostało poprzedzone zażaleniem złożonym w dniu 12 lipca 2017 r.

Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wykonania w terminie siedmiu dni od zwrotu akt organowi obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia, tj. Szefowi KAS, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ pierwszej instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się "uchylenia w całości zaskarżonego wyroku, odrzucenia skargi, umorzenia postępowania, bez przeprowadzania rozprawy oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego". Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, art.170 ust.1 - 3, art. 171 ust.1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przy składaniu propozycji zatrudnienia nie przewidziały w ogóle stosowania trybu kodeksu postępowania administracyjnego;
2. 2) art. 3 § 3 pkt 2 i art. 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz w zw. z 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez przyjęcie, że w zawisłej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., mimo że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w sposób zupełny określiła skutki otrzymania i przyjęcia/nieprzyjęcia propozycji, a także nieotrzymania propozycji wprowadzając instytucję przekształcenia bądź wygaszania dotychczasowych stosunków służby/ pracy.

W przywołanej ustawie, przy złożeniu propozycji zatrudnienia brak jest odesłania do k.p.a., co wyklucza możliwość stosowania tej procedury w spornych sprawach. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. stosowanie tego aktu prawnego do stosunków wynikających z podległości służbowej wymaga wyraźnego ustawowego umocowania.

1. 3) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a w zw. z art. 165 ust. 7 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i błędne wywiedzenie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku przekazywania pisma "odwołanie", mimo niestosowania w zawisłej sprawie procedury k.p.a.;
2. 4) art. 149 § 1 i art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że podlegała ona odrzuceniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Polemizując ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podał m.in., że sporna sprawa nie była rozpatrywana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z zastosowaniem trybu K.p.a., gdyż ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowiąca regulację zupełną lex specialis, w art. 165, art. 169, art. 170 i art. 171 określiła formy działania Dyrektora, a także funkcjonariuszy/pracowników i ich prawne skutki. Przywołany art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. dla stosowania tej procedury w sposób jednoznaczny wymaga odesłania w ustawie szczególnej, a takowego nie było w przypadku złożenia przez organ propozycji zatrudnienia. Przepisy art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS należy rozpatrywać w kontekście i w powiązaniu z pozostałymi przepisami określającymi sytuację prawną funkcjonariuszy w procesie reorganizacji administracji skarbowej, ze szczególnym uwzględnieniem art. 160, art. 164, art. 169, art. 170 i art. 171 tej ustawy, które potwierdzają, że:

1. - ustawodawca przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale także dalej idące prawo do niezłożenia żadnej propozycji i zakreślił dla tej czynności materialnoprawny termin zawity 31 maja 2017 r.; (art. 170 ust. 1-3);
2. - ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych od propozycji zatrudnienia (art. 171 ust. 1), natomiast w art. 169 ust. 4 cyt. ustawy wprost wskazał, że decyzją jest określenie nowych warunków służby i dla tej kategorii spraw wprowadził obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował art. 133 K.p.a. do sytuacji innej, niż wskazana w przepisie, związanej merytorycznie i temporalnie z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej. Lex specialis – ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w art. 169 ust. 4 wyraźnie zastrzegła tryb K.p.a. wyłącznie dla propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia, którą ustawodawca uregulował w sposób zupełny w art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust.1, bez odsyłania do przepisów K.p.a.

Błędne ustalenia Sądu w kwestii zakwalifikowania stanu faktycznego i prawnego, jako wypełniającego dyspozycję art. 133 K.p.a., prowadzą do uznania, że propozycja zatrudnienia może być zakwalifikowana jako spełniająca przesłanki z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., mimo że z literalnego brzmienia art. 165, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że przy złożeniu propozycji zatrudnienia nie stosuje się procedury K.p.a.

Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi podlegającej odrzuceniu niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przy prawidłowej wykładni cytowanych przepisów należało zastosować art. 58 § 1 P.p.s.a., a nie art. 149 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji skargę odrzucić.

W. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje. Odnosząc się do podniesionych przez organ zarzutów stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał skargę W. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., czyli przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez W. S. odwołania z dnia 23 maja 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują możliwości stosowania w sprawie dotyczącej przyjętej przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i wywiedzenie z art. 133 k.p.a. obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku przekazania pisma "odwołanie" wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania, jest błędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania za dopuszczalną.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust.

1. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:

1. - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzję, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;
2. - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że W. S. do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Oddziale Celnym w Suwałkach na stanowisku specjalisty celnego w stopniu aspiranta celnego. Z dniem 1 marca 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stał się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. W dniu 18 maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "ustawa wprowadzająca) otrzymał propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od dnia 1 czerwca 2017 r. Pismem z 18 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia mu propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

Jednocześnie 23 maja 2017 r. skarżący złożył do Szefa KAS, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu 25 maja 2017 r. skarżący odmówił przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia.

Pismem z 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji.

W odpowiedzi z 14 czerwca 2017 r. na odwołanie skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby.

W odpowiedzi organ pismem z 30 czerwca 2017 r. wskazał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie "braku czynności procesowych" w sprawie "nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby będącej skutkiem przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie propozycji dalszego zatrudnienia w KAS w ramach korpusu służby cywilnej" jest dopuszczalna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego, przedstawiona mu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W tej sytuacji skarżący nie może domagać się stwierdzenia bezczynności organu w zakresie nadania biegu odwołaniu od złożonej mu przez organ pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku.

Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19. W uchwale tej dotyczącej zagadnień związanych ze stosowaniem art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, Naczeln Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa ta wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję.

Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS, to nie ma podstawy do przyjęcia, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Wskazać należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w przedmiocie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę wskazać należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącego, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu go ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego, w wyniku odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia, wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS, a wygaśnięcie stosunku służbowego takim przypadku, w związku z regulacją zawartą w art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS, traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Podsumowując stwierdzić należy, że skoro na propozycję pracy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jest to konsekwencja przyjęcia, że przedstawiona skarżącemu propozycja z 18 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro ww. propozycja nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od pisma zawierającego ww. propozycję nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącemu propozycji pracy nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do merytorycznego rozpoznania skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania było nieprawidłowe albowiem skarga ta była niedopuszczalna. W tej sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący W. S. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, zgodnie z którym, jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.