Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2236/05, oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. Lipińskiej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] (dawny numer [...]) o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w KW [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, treść wydanych decyzji oraz ocenę ich legalności stwierdzając m.in., co następuje:
Przedmiotowa działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości o pow. [...] ha, wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" Kolonia "[...]". Z informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji oraz mapy sytuacyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji [...] Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] W. z [...] września 1980 r. zatwierdzającej plan realizacji osiedla "[...]" Kolonia "[...]" wynika, iż na części gruntu tej nieruchomości miała być wybudowana w ramach osiedla szkoła. Szkoła nie została wybudowana i na wniosek dawnej właścicielki J. R. decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lutego 1996 r. część wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej dawne działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zwrócono dawnej właścicielce. Na działce nr [...], objętej przedmiotowym postępowaniem o zwrot nieruchomości, została wybudowana sieć uzbrojenia terenu w postaci linii kanalizacyjnej K-200, obsługującej osiedle mieszkaniowe "[...]" w części oznaczonej jako Kolonia "[...]" i "[...]".
Rozpoznający żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Starosta W., decyzją nr [...] z [...] odmówił zwrotu nieruchomości, stanowiącej dz. nr [...], na rzecz J. R., zaś decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda M. decyzją z [...], wydaną w wyniku rozpoznania odwołania J. R..
Wojewoda przyjął, iż skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego, w tym tylko w części pod budowę szkoły, to przedmiotowa działka wykorzystana została na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, iż nie może być ona uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co potwierdza zasadność odmowy zwrotu przez organ pierwszej instancji.
W skardze na decyzję Wojewody, J. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, iż cała nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły. Cel ten został potwierdzony w decyzjach organów obu instancji, orzekających o zwrocie na rzecz J. R. części wywłaszczonej nieruchomości. Celu tego nigdy nie zrealizowano, gdyż nie wybudowano szkoły. W zaskarżonej decyzji organ powołuje się na to, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy osiedla wielorodzinnego pn. "[...]", co w ocenie skarżącej nie jest zgodne z prawdą, ponieważ wywłaszczenie nastąpiło pod budowę szkoły. Ponadto skarżąca zarzuciła bezpodstawne powoływanie się na art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania w przedmiotowej sytuacji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd powołał się na przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nakazujący zwrot nieruchomości wywłaszczonej gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wchodziła w skład działki ewidencyjnej nr 4180 (stanowiącej gospodarstwo rolne o pow. [...] m2), położonej w W., stanowiącej własność skarżącej J. R., która to nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 1985 r. Zdaniem Sądu dla oceny zasadności żądania J. R. zwrotu działki nr [...], istotne jest ustalenie na jaki cel określony w tej decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło jej wywłaszczenie.
W znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1984 r., cel wywłaszczenia został określony w jej uzasadnieniu. Już na samym wstępie uzasadnienia tej decyzji powołano się, że zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], wydaną dla osiedla "[...]" kolonia "[...]" w W., opisana w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły, oznaczonej SP-[...] w osiedlu "[...]" Kolonia "[...]" w W.. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że powołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja nr [...] z dnia [...] września 1980 r. Urzędu m. [...] W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego kolonii "[...]" osiedla "[...]" w W., znajduje się w aktach administracyjnych. Integralną częścią tej decyzji jest znajdujący się w teczce map załącznik graficzny.
Sąd pierwszej instancji przyjął, iż z treści powołanych dokumentów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r. nastąpiło na cele związane z realizacją inwestycji jaką była budowa osiedla wielorodzinnego pn. "[...]", w ramach którego miała być również wybudowana szkoła oznaczona SP-II i której lokalizacja w dacie wydawania decyzji o wywłaszczeniu, znajdowała się na części wywłaszczonej nieruchomości. Już samo powołanie się w decyzji o wywłaszczeniu na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "[...]" świadczy o tym, że objęta wywłaszczeniem nieruchomość została wywłaszczona na cel związany z realizacją inwestycji jaką była budowa tego osiedla. Nie jest zatem, w świetle powyższych ustaleń, uprawnione twierdzenie skarżącej jakoby nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie na cel związany z budową szkoły. Sąd uznał, za prawidłowe stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]".
W sprawie bezsporne jest, że szkoła, której budowa była przewidziana planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1980 r. nie została w tym miejscu wybudowana. Z ustaleń organu wynika, że na działce nr [...] została wybudowana sieć uzbrojenia terenu w postaci linii kanalizacyjnej K-200, obsługującej osiedle mieszkaniowe "[...]".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, sam fakt wybudowania na części nieruchomości objętej wywłaszczeniem dla celów realizacji osiedla mieszkaniowego, sieci uzbrojenia terenu w postaci linii kanalizacyjnej, obsługującej to osiedle, zamiast pierwotnie planowanego budynku szkoły w ramach tego osiedla, nie stanowi, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż sieć komunalizacyjna stanowi część infrastruktury towarzyszącej każdemu osiedlu mieszkaniowemu. Tak więc nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją została wywłaszczona na cel związany z budową osiedla wielomieszkaniowego "[...]" i cel ten został zrealizowany na tej nieruchomości. Wobec tego, że nie stała się ona zbędna na cel określony w wywłaszczeniu, to nie jest możliwy jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co czyni skargę bezzasadną.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd ocenił go jako niezasadny, gdyż przepis ten nie był stosowany przez organy administracji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawa P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. R., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
- obrazę art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), przez błędną wykładnię i nadinterpretację prowadzące do przyjęcia, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie rozstrzyga, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z określonym w decyzji celem wywłaszczenia;
- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., przez pominięcie przy rozpoznawaniu skargi w postępowaniu sądowym dowodu w postaci pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny;
- zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona powołuje się na to, że z decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 1984 r. jednoznacznie wynika, iż cała nieruchomość oznaczona wówczas nr [...] wywłaszczona została podbudowę szkoły P-[...] w osiedlu "[...]" kol."[...]".
W utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że każda decyzja wywłaszczeniowa musi określać w sposób precyzyjny cel na jaki została wywłaszczona. Brak wskazania celu powoduje, że taka decyzja jest wadliwa. Ustalenie celu powinno być zamieszczone w osnowie decyzji, co nie oznacza, że określenie celu w uzasadnieniu spowoduje jej wadliwość skoro w procedurze administracyjnej przyjmuje się, iż decyzja stanowi jedno rozstrzygnięcie, a jest nim zarówno osnowa jak i uzasadnienie.
Tak też uznał WSA stwierdzając, że cel wywłaszczenia został określony w uzasadnieniu. Skarżący dopatruje się nadinterpretacji celu wywłaszczenia, dokonanej przez Sąd, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, polegającej na przyjęciu, że wskazany w decyzji wywłaszczeniowej cel nie był określony precyzyjnie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można inaczej ocenić niekonsekwencji Sądu, który z jednej strony stwierdza, że cel wywłaszczenia został określony w decyzji wywłaszczeniowej, a z drugiej strony uznaje, iż cel ten określała wcześniejsza decyzja z 15 września 1980 r., zatwierdzająca plan realizacyjny.
Powołując się na poglądy doktryny skarga kasacyjna wywodzi, iż dopiero gdy treść decyzji (osnowa i uzasadnienie) nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny to należy cel ten ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. Jednakże w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość skarżącej właśnie zgodnie z decyzją z 15 września 1980 r. została uznana za niezbędną pod budowę szkoły. Użyte w decyzji wywłaszczeniowej sformułowania nie dają podstaw do uznania jej za nieprecyzyjną.
Skarga podnosi też, że WSA całkowicie pominął treść pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1981 r., która została uchylona, zaś decyzja wywłaszczeniowa z 1984 r. została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, bowiem pierwotnie nieruchomość planowano wykorzystać pod budowę osiedla "[...]", zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z [...] października 1979 r., zaś ostatecznie wywłaszczono ją jako niezbędną pod budowę szkoły w osiedlu "[...]" kol."[...]".
Pominięcie tak istotnego dla rozstrzygnięcia dowodu ujawnionego już w postępowaniu przez Starostę oraz braki w zakresie oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, materiały uzasadniają zarzut naruszenia powołanych przepisów k.p.a.
Skarżąca powołuje się nadto jako na bezsporny fakt niewybudowania szkoły, a właśnie w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia nieruchomości, polegającego na budowie szkoły i w związku z utratą ważności decyzji, dającej możliwość realizacji celu wywłaszczenia decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lutego 1996 r. niezabudowana część nieruchomości została zwrócona b. właścicielce.
Za nieuzasadniony autor skargi kasacyjnej uznaje pogląd, który podzielił WSA, że okoliczność wybudowania na części wywłaszczonej nieruchomości sieci uzbrojenia terenu w postaci linii kanalizacyjnej, zamiast pierwotnie planowanego budynku szkoły, stanowiła realizację celu wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności, określona w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nie miała miejsca, stąd też Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Pełnomocnik skarżącej oparł skargę kasacyjną o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. W takiej sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania z uzasadnieniem podważającym prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zasadność podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. podlega ocenie dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.
Dla podważenia ustaleń faktycznych Sądu, dotyczących celu na jaki wywłaszczona w 1984 r. nieruchomość, skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a.
Wprowadzony w art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski. przy związaniu Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej, ma zapewnić odpowiedni poziom merytoryczny i formalny tego środka zaskarżenia, przekładający się także na jego skuteczność. Dopiero bowiem trafne wskazanie naruszonych przepisów, prawidłowe sformułowanie zarzutów obrazujących w jaki sposób zostały one naruszone oraz wykazanie, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest nieskuteczny, gdyż WSA wydając wyrok działa na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś na podstawie przepisów k.p.a. Nie można zatem skutecznie podnieść zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., a nie sanuje tej wady powołanie się na przepis art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. jako wiążący się z tym naruszeniem.
Art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepisu tego Sąd pierwszej instancji nie naruszył, skoro wydanie wyroku nastąpiło po przeprowadzeniu rozprawy i po jej zamknięciu.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż strona kwestionowała stan faktyczny, który przyjął Sąd pierwszej instancji, w tym także nieuwzględnienie pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 21 października 1981 r. W takiej sytuacji należało powołać jako naruszone przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpatrywania sprawy i orzekania przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 ustawy P.p.s.a., a także przepis art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., zawierający wskazania co powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Brak powołania tych przepisów oraz wadliwe wskazanie, jako naruszonego przepisu art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. powoduje, iż skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, a zatem ustalenia te są wiążące w sprawie. Nie podważono tym samym przyjętego przez organy, a zaakceptowanego przez Sąd ustalenia, że działka nr [...] została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a to powoduje konsekwencje, że nie mogła być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia.
Wadliwie skarga kasacyjna konstruuje zarzut naruszenia prawa materialnego. Oprócz tego, iż błędnie wskazano jako naruszony przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy podstawę prawną decyzji organów administracji, a także wskazaną w wyroku, stanowił przepis art. 136 ust. 3 tej ustawy, traktujący o warunkach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to zarzut jak i jego uzasadnienie odnosiło się do podważenia stanu faktycznego.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zarzut oparty o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (m.in. wyrok NSA z 22 października 2004 r. sygn. akt GSK 811/04, ONSAiWSA 2005 nr 4, poz. 68).
Podzielając powyższy pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż wadliwie postawiony i uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, jak również analizowany wcześniej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku, zaś skargę kasacyjną oddalił na podstawie art.184 ustawy P.p.s.a.