Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. (sygn. akt II SAB/BD 202/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał T. w T. do rozpoznania wniosku K. M. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach wyroku Sąd wskazał, że K. M. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpił o udostępnienie mu przez T. w T. informacji publicznej w postaci treści umowy sponsorskiej, zawartej przez w/w miejską jednostkę kultury i firmę E., która to umowa dotyczyła Pikniku K., podkreślając, że impreza ta została zorganizowaną w dniu [...] maja 2013 r. przez miasto T. i wspomnianą wyżej jednostkę. Ponadto wnioskodawca podnosił, że o fakcie, iż T. w T. była w posiadaniu przedmiotowej umowy został poinformowany przez Urząd Miasta T. (pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]).
Ze względu na powyższe wystąpienie, Dyrektor T. w T. powiadomił w dniu [...] czerwca 2013 r. drogą mailową, wnioskodawcę, że nie może uwzględnić wniosku z uwagi na zastrzeżenie uczynione przez sponsora o poufności umowy a poza tym oświadczył, iż nie jest uprawniony do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej.
W zaistniałej sytuacji K. M. wniósł w dniu 25 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność T. w T. w udzieleniu mu żądanej informacji publicznej.
Odpowiadając na skargę, T. w T. wnosiła o jej oddalenie, zwracając uwagę, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia w postępowaniu przesądowym, a ujawnienie treści umowy nie mogło mieć miejsca z uwagi na klauzulę poufności. Ponadto twierdziła również, iż nie jest podmiotem uprawnionym do wydawania w tym przypadku decyzji, bowiem nie jest organem administracji publicznej a osobą prawną, wpisaną do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Prezydenta Miasta T. Zobowiązując – na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." – T. w T. do rozpoznania w zakreślonym terminie wniosku K. M. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga była uzasadniona.
Na wstępie Sąd omówił instytucję bezczynności organu administracji publicznej, odnosząc ją do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił zatem, że w świetle zawartych w tej ustawie unormowań, pojęcie organu jest traktowane szeroko a ponadto, procedura dostępu do informacji publicznej jest w ustawie tej uregulowana w sposób kompleksowy. W rezultacie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że nieuprawnione było twierdzenie, iż warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia oraz że w tym przypadku występuje kwestia zachowania terminu, przewidzianego dla skutecznego wniesienia skargi (art. 53 p.p.s.a.).
Następnie Sąd przytoczył treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) i zauważył, że T. w T. była samorządową instytucją kultury, prowadzącą w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury i działającą m. in. na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Organizatorem tego Ośrodka kultury było Miasto T., jako podmiot zobowiązany do prowadzenia działalności kulturalnej, będącej zadaniem własnym gminy. T. w T., z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora, uzyskała osobowość prawną (art. 14 w/w ustawy) i – stosownie do art. 12 cyt. ustawy - zapewniono jej, niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej środki.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że T. w T., jako samorządowa osoba prawna, mieściła się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy) a zatem była też podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.
W rozpoznawanej sprawie, jak wywodził Sąd, żądanie udostępnienia dokumentu, który dotyczył realizacji zadań kulturalnych przez podmiot ściśle zadaniowo związany z działaniami gminy, miało swoje uzasadnienie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, choć – z uwagi na zastrzeżenie poufności umowy – nie musiało jednocześnie oznaczać obowiązku udostępnienia osobom trzecim jej treści. W związku z powyższym, Sąd ostatecznie uznał, że T. w T. była zobowiązana do udzielenia w analizowanym przypadku informacji publicznej, a w przypadku, gdyby istniały przeszkody do uwzględnienia przedmiotowego wniosku (z uwagi na ochronę innych wartości chronionych prawem) winna ona je ocenić i ewentualnie odmówić udzielenia wspomnianej informacji w trybie decyzji.
Z uwagi na powyższe, Sąd polecił, by prowadząc postępowanie, wszczęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., T. w T. m. in. dokonała kwalifikacji pod kątem występowania lub nie, negatywnych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. W zależności zaś od rezultatu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zakończyła postępowanie, bądź w formie materialno-technicznej, bądź poprzez wydanie odpowiednio decyzji.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. w T. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie:
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 52 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżący spełnił wymogi formalne do złożenia skargi, a tym samym uznanie, że skarżący nie miał obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi na bezczynność T.,
- art. 52 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że nie miał on zastosowania w sprawie, albowiem w opinii Sądu procedura udzielania informacji publicznej, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym uregulowana jest w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w tym przepisie, nie jest tym samym, co wniosek, o którym mowa w art. 17 ust. 2 cyt. ustawy,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania, tzn. nałożenie na stronę, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, obowiązku wydania decyzji bez wyjaśnienia, co powinno zawierać pouczenie takiej decyzji, a mianowicie, do jakiego organu II stopnia winien odwołać się skarżący by miał zapewnioną prawo dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia;
- prawa materialnego, to jest:
- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że T. w T. pozostawała w bezczynności, albowiem nie wydała decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy bez zbędnej zwłoki rozpoznała ona wniosek skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. i ustosunkowała się do niego, a zatem nie pozostawała bezczynna wobec wniosku skarżącego,
- art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skoro T. wskazała, iż nie mogła dokonać odmowy udzielenia informacji publicznej w formie decyzji, to tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł odnieść skutku,
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że art. 17 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego, iż środek ten stanowił dla strony uprawnienie w zakresie możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia podmiotu, dotyczącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to skorzystanie z tego środka winno być dla niej obowiązkowe przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Uczestnik postępowania nie spełnił zaś formalnych przesłanek do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co winno skutkować "oddaleniem" skargi.
Autor skargi kasacyjnej twierdził też, że nie kwestionuje faktu, iż skarżąca była zobowiązana do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale jednocześnie podnosił, że nie mogła odmówić udostępnienia tej informacji w formie decyzji administracyjnej. Aby bowiem można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należało przede wszystkim stwierdzić, iż ciążył na nim, wynikający z przepisów prawa, obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia, a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.
Skarżąca akcentowała również, że mając właśnie na uwadze możliwość podniesienia przez uczestnika postępowania zarzutu pozostawania w bezczynności, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. ustosunkowała się do jego wniosku. W piśmie tym zaś odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji argumentując swoje stanowisko w ten sposób, iż po pierwsze, nie jest uprawniona do wydania decyzji o odmowie, a po drugie, iż umowa sponsorska, o której udostępnienie wnosił skarżący, zawiera zastrzeżenie przez sponsora poufności umowy a zatem odniosła się merytorycznie do wniosku skarżącego.
Podnoszono też, iż A. nie była organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 k.p.a.) a wobec powyższego, nie można było przyjąć, iż naruszyła ona przepis art. 13 ust. 1 cyt, wyżej ustawy i nie rozpatrzyła wniosku skarżącego, a tym samym, że pozostawała w bezczynności.
Zdaniem T. w T., uzasadnienie w tej sprawie (jako szczególnej) powinno zawierać bardziej szczegółowe informacje, tj. np.: jak decyzja o odmowie udzielenia informacji winna być sformułowana, w oparciu o przepisy k.p.a. - w zakresie dotyczącym pouczenia strony o możliwości odwołania, gdyż nie istnieje wobec skarżącej organ lI instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy tego zagadnienia zaś nie wyjaśnił a ponadto nie wskazał, czy skarżącemu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się jednak nieuzasadnione.
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsze postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która – jak słusznie podkreślił to Sąd Wojewódzki - jest ustawą szczególną. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w rozpatrywanym przypadku nie mogło nastąpić odrzucenie (a nie jak ujmowano to w skardze kasacyjnej "oddalenie") skargi z powodu niewyczerpania przez wnioskodawcę przesądowego trybu odwoławczego. Zgodnie bowiem z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Brak jest również innych środków, które strona w takim przypadku byłaby zobowiązana wyczerpać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 37 § 1 k.p.a., nie mają także zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej. Poza wąskim zakresem, odnoszącym się do decyzji odmownej i umarzającej postępowanie, kodeks ten nie jest w ogóle w tym przypadku stosowany. Przywołane zaś wyżej przepisy p.p.s.a. dotyczą sytuacji, gdy skarga została do sądu wniesiona na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, 4a p.p.s.a. albo na inny akt (a nie na stan bezczynności).
Z tych powodów niezasadne były zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisu art. 52 §1 p.p.s.a.
Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wyżej to bowiem przedstawiono, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania przewidziane tym przepisem. W szczególności, zawierało ono wytyczne, co do dalszego prowadzenia w tej sprawie postępowania. Sąd Wojewódzki wyraźnie polecił, by prowadząc postępowanie, wszczęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., T. w T. m. in. dokonała kwalifikacji pod kątem występowania lub nie, negatywnych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. W zależności zaś od rezultatu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zakończyła postępowanie, bądź w formie materialno-technicznej, bądź poprzez wydanie odpowiedniej decyzji. Nie bardzo przy tym jest zrozumiałe uzasadnienie powyższego zarzutu, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zwracające uwagę na fakt, że – w odniesieniu do środka zaskarżenia - Sąd nie wyjaśnił (cyt.): "co powinno zawierać pouczenie takiej decyzji" (decyzji odmownej). Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że kwestię tę reguluje wprost art. 17 ust. 2 u.d.i.p., stanowiąc, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, iż przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej nie tylko organy władzy publicznej, ale i m. in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). W zakresie podmiotowym jest więc to również regulacja prawna specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna. Z całą pewnością obejmuje ona swoim zakresem samorządowe osoby prawne, gdyż dysponując środkami publicznymi realizują one zadania publiczne, w tym wypadku nałożone na gminę. Podkreślić wypada, że pojęcie zadań publicznych, użyte zostało w art. 4 u.d.i.p. oznacza działania, mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli, co w przypadku skarżącej odnosi się do dziedziny kultury.
W związku z powyższym, skoro skarżąca (co sama przyznawała) była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to jej postępowanie w sprawie o udzielenie tego rodzaju informacji, determinowała procedura przewidziana tą ustawą. Zgodnie zaś z przepisem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji a nie poprzez zwykłe powiadomienie pisemne wnioskodawcy o fakcie takiej odmowy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.