Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 615/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 135/17 oddalił skargę M.R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że M.R. do dnia 1 marca 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...].

W dniu 17 maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze. zm., dalej w skrócie "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. Przedmiotową propozycję zatrudnienia przyjęła w dniu 26 maja 2017 r.

M.R. pismem z dnia 23 maja 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do niezwłocznego wydania w stosunku do niej propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], poinformował wyżej wymienioną o treści art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, wskazując, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wymienionych autonomiczne prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). W konsekwencji stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z jej wezwaniem. Pismem z dnia 26 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszcza w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

M.R. pismem z dnia 25 maja 2017 r. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia 26 maja 2017 r. M.R. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie świadectwa służby.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby, m.in. w przypadku zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, stosownie do treści art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W takim przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, brak jest podstawy prawnej do wydania świadectwa służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] podał, że Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, od przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie przewidują trybu odwoławczego. W związku z powyższym jej pismo w sprawie odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia nie podlega rozpoznaniu na zasadach określonych w art. 133 K.p.a.

Kolejnym pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. M.R. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. wskazał, że regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS upoważnia do stwierdzenia, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego. Wobec tego do tego rodzaju spraw nie mają zastosowania przepisy art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

W dniu 7 września 2017 r. M.R., działając na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS.

W ocenie skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. miał prawny obowiązek wręczenia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, która wymaga interwencji Sądu. W niniejszej sprawie zachodzi zatem bezczynność organu, która jest pojęciem szerszym od niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Wskazała, że ustawodawca w art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Na mocy tego przepisu odpowiedni organ (DIAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zdaniem skarżącej, w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji służby, bo należy czytać całą ustawę Przepisy wprowadzającą KAS i ustawę o KAS razem oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. oraz o zobowiązanie Dyrektora do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego przedłożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe jej miejsce zamieszkania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołując treść art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podał, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę to twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest bezzasadne.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku skarżąca przyznała, że przyjęła propozycję zatrudnienia w korpusie cywilnym, natomiast przedmiotem skargi jest bezczynność organu dotycząca braku złożenia jej propozycji służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegająca na braku wydania aktu poprzez złożenie propozycji służby.

Sąd pierwszej instancji dokonując oceny dopuszczalności rozpoznawania skargi na opisaną wyżej bezczynność w pierwszej kolejności wskazał, że podziela przyjęte w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i sformułowana, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja pracy stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (wyroki m.in. w sprawach o sygn. II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 557/17, II SA/Bk 561/17, II SA/Bk 562/17, II SA/Bk 589/17, II SA/Bk 592/17II SA/Bk 593/17, II SA/Bk 596/17, II SA/Bk 600/17 i II SA/Bk 601/17, II SA/Bk 605/17).

Stosownie do treści art. 169 ust. 4 Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z powyższego wynika, że zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach kognicją sądu objęta będzie również bezczynność organu – art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W związku z tym uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku propozycji służby w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i sąd administracyjny jest właściwy do jej merytorycznego rozpoznania. Skarżąca spełniła również warunki formalne określone w art. 52 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), składając w dniu 14 czerwca 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przypadku przyjęcia, że sprawa dotyczy bezczynności w zakresie wydania aktu – to nie ma tu zastosowania art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), który odnosi się do aktów lub czynności, a nie tak jak w niniejszej sprawie do bezczynności w zakresie aktu. Nie ma zastosowania także art. 17 ust. 1 tej ustawy, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest jeszcze etapem postępowania przed sądem administracyjnym. Jednocześnie wyjaśnił, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie.

Z kolei w przypadku przyjęcia za skarżącą, że w sprawie powinna być wydana decyzja o złożeniu propozycji służby, to również, wobec niejasności regulacji ustawy o KAS i Przepisów wprowadzających tę ustawę, należałoby przyjąć, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a. został spełniony, skarżąca składała bowiem odwołanie do Szefa KAS za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku merytoryczną ocenę skargi poprzedził stwierdzeniem, że skarżąca na mocy art. 165 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, będąc funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i zachowała ciągłość służby. Powołany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Z kolei Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 10 maja 2017 r. złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (a nie pełnienia służby), którą przyjęła.

Ustawodawca w Przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.: (-) kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS); (-) przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy); (-) wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy).

Przy czym, z art. 171 ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy wprost wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Przepis art. 174 ust. 3 tejże ustawy stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Powyższe przepisy zatem wskazują, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby.

Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS tylko w art. 169 ust. 4 określił formę decyzji administracyjnej, w której zaproponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania w tym przepisie na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza nadaje takiej propozycji charakter decyzji administracyjnej.

Z art. 165 ust. 7 omawianej ustawy wynika, że dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to w ocenie Sądu pierwszej instancji, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia nie tylko do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, ale i wydawania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celno-skarbowej w związku z przyjęciem takiej propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 komentowanej ustawy, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale jego celowym działaniem, gdyż ustawodawca wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 tejże ustawy wprowadził inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 tej ustawy.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skoro przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, to organ, wbrew wywodom skargi, nie miał obowiązku (ale i możliwości) wydawać w tym zakresie dodatkowo decyzji o zwolnieniu ze służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W związku z tym, iż ustawodawca przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ww. regulacji pojęcie jednego aktu, to tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci braku złożenia propozycji służby nie jest zasadna, gdyż organ złożył propozycję zatrudnienia i na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.R., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi, gdy przedmiotem zaskarżenia była bezczynność uznając, że bezczynność organu nie ma miejsca w sytuacji braku złożenia propozycji służby skarżącemu, gdy faktycznie brak złożenia propozycji mieści się w katalogu aktów i czynności zaliczonych przez ustawodawcę do spraw mieszczących się w jurysdykcji sądów administracyjnych, a obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej,
2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w wydaniu decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej,
3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora Izby Administracyjnej Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby skarżącemu w Służbie Celno-Skarbowej,
4. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako konsekwencja przyjęcia, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nie stanowi również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co za tym idzie, skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, podlegać musi odrzuceniu,
5. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem niezłożenia propozycji służby oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli braku propozycji służby pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak nakazania organowi konkretnego działania, który poprzez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby władczo rozstrzygnął o "zakończeniu" stosunku służbowego skarżącego, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

1. naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów którymi kierował się nie przedstawiając propozycji służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność);
2. naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby;
3. naruszenia art. 60 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, a w szczególności dostępu obywatela do służby publicznej na jednakowych zasadach, co stanowi źródło uprawnień skarżącego, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie władcza decyzja organu o braku przedstawienia propozycji, co wpływa na jego prawa (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej) i obowiązki;
4. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
5. naruszenia art. 32 Konstytucji RP, poprzez brak wyjaśnienia sprawy pod kątem nierównego traktowania, gdyż skarżący, wykazujący się wzorowym przebiegiem służby i wysokimi, ponadprzeciętnymi kwalifikacjami, często wyższymi niż inni funkcjonariusze pełniący służbę w tej samej jednostce organizacyjnej, został w sposób arbitralny i z nieznanych powodów potraktowany w sposób gorszy od innych funkcjonariuszy, tj. zwolniony ze służby, co jest wprost naruszeniem zasady równego traktowania przez władze publiczne;
6. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;
7. naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez pozbawienie prawa do rzetelnego postępowania sądowego.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez jego błędną wykładnię, przyjmując, iż propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie jest decyzja administracyjną i nie jest czynnością lub aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy propozycja lub jej brak nosi cechy decyzji, czynności lub aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów przyjmując, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego co do orzekania w przedmiocie wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia.

Następnie kolejny pełnomocnik M.R. w piśmie procesowym z dnia 12 września 2018 r. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma przedstawił stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach o sygn. akt III SAB/Gd 81/17 i III SAB/Gd 128/17, w których wyrażono pogląd o obowiązku organu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, który pełnomocnik wyżej wymienionej uznał za prawidłowy, zaś zarzuty sformułowane przez organ za chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie oraz pisma procesowego z dnia 12 września 2018 r., niezbędne stało się przypomnienie kilku uwag ogólnych dotyczących wymogów, które ten środek zaskarżenia powinien spełniać.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Opierając skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, należy określić, której z form naruszenia prawa materialnego wskazanej w tym przepisie dotyczy zarzut. W przypadku, gdy zarzut dotyczy błędnej wykładni, należy przedstawić, na czym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie polega nieprawidłowe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji treści tego przepisu i podać jak ten przepis powinien być rozumiany. Zarzucane niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, czyli dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, winno być uzasadnione, przy założeniu, że przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. W odniesieniu do podstawy skargi kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie przez autora skargi kasacyjnej wskazane.

Z uwagi na regulację zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż jak już wyżej podano, z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, po dokonaniu analizy zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, oraz ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sposób ich sformułowania uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Przedmiotowe zarzuty nie odnoszą się bowiem do sposobu rozstrzygnięcia, jak i przedmiotu sprawy. W istocie w tej sprawie nie wskazują, na czym zdaniem autora skargi kasacyjnej polegało naruszenie podanych w niej przepisów.

Zauważyć należy, iż skarga M.R. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem tego Sądu z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 135/17 skarga została oddalona. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowa sprawa jest objęta kognicją sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i badając zasadność skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Tymczasem analiza zarzutów skargi kasacyjnej, a także ich uzasadnienie prowadzi do wniosku, że jej autor błędnie przyjął, że zaskarżonym wyrokiem skarga została odrzucona. Z kolei pełnomocnik M.R. w piśmie z dnia 12 września 2018 r. nie dostrzegł przedmiotu sprawy, gdyż przedstawiona w nim argumentacja dotyczy kwestii wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

W istocie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jako podstawę podają m.in. art. 58 § 1 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami i zmierzają do wykazania, że sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego, a zatem odrzucenie skargi stanowiło naruszenie w/w przepisów postępowania.

Ponadto wskazać należy, iż także w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez jego błędną wykładnię, przedstawiona argumentacja opiera się na stwierdzeniu, że w świetle tego przepisu brak propozycji nosi cechy decyzji, czynności lub aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie nawiązują do przedmiotu sprawy i sposobu jej rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku i nie pozwalają na ich merytoryczne rozważenie. Z tego względu kontrola zasadności skargi kasacyjnej sporządzonej w taki sposób nie jest w ogóle możliwa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.