Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 140/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi M. R. (dalej także: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także: Dyrektor IAS, organ) zobowiązał organ do przesłania - w terminie 7 dni - od dnia zwrotu akt złożonego przez skarżącą odwołania z 25 maja 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: Szef KAS). Nadto stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Do dnia 1 marca 2017 r. M. R. pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku w Wydziale Likwidacji Towarów Izby Celnej. W dniu 17 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające) otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od 1 czerwca 2017 r.
Oświadczeniem z 26 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Jednocześnie podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania na drodze sądowoadministracyjnej utraconego stosunku służbowego.
Pismem z 25 maja 2017 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem Dyrektora IAS skierowane do Szefa KAS odwołanie "od zawartej w propozycji zatrudnienia decyzji o zwolnieniu ze służby". Odwołaniu organ pierwszej instancji nie nadał biegu, natomiast pismem z 14 czerwca 2017 r. poinformował skarżącą, że przepisy wprowadzające nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.
Pismem z 31 lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS w zakresie braku nadania biegu ww. odwołaniu. W odpowiedzi z 9 sierpnia 2017 r. Szef KAS poinformował skarżącą, że nie może być ono rozpatrzone we wskazanym przez stronę trybie (art. 37 § 1 K.p.a.) albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku polegającą na braku czynności procesowych w sprawie nadania biegu odwołaniu złożonemu przez skarżącą od decyzji o zwolnieniu ze służby, będącej skutkiem przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia przedłożonej propozycji dalszego zatrudnienia w KAS w ramach korpusu służby cywilnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podniósł, że w sprawie przekształcenia stosunku służbowego skarżącej w stosunek pracy nie została wydana decyzja, a więc nie przysługiwało od niej odwołanie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że Dyrektor IAS pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a. - przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Zdaniem tego Sądu skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.).
Sąd ten podał, że przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w ww. przepisie, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., sygn. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 133 K.p.a. ustanowiono organowi pierwszej instancji siedmiodniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu jest dzień faktycznego wpływu odwołania do tego organu. Kompetencja przyznana organowi pierwszej instancji w art. 132 K.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, jest zobowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Od dnia upływu tego terminu tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ pierwszej instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., sygn. IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62).
Zdaniem tego Sądu organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez jego przekazanie organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 K.p.a. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża opisany w tym przepisie obowiązek, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne.
Sąd ten zauważył, że skarżąca spełniła wymogi formalne do wniesienia przedmiotowej skargi – nawet gdyby uznać, że w sprawie wymagane było poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, to za takie Sąd uznał pismo skarżącej z 13 czerwca 2017 r.
Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wykonania w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia, tj. Szefowi KAS, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienie złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ pierwszej instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania K.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 210 § 1 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się "uchylenia zaskarżonego wyroku, odrzucenia skargi, umorzenia postępowania, bez przeprowadzania rozprawy oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego".
Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- art. 165. ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust.1-3, art. 171 ust.1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948 ze zm.) poprzez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przy składaniu propozycji zatrudnienia nie przewidziały w ogóle stosowania trybu kodeksu postępowania administracyjnego;
- art. 3 § 3 pkt 2 i art. 133 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez przyjęcie, że w zawisłej sprawie mają zastosowanie przepisy K.p.a., mimo że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w sposób zupełny określiła skutki otrzymania i przyjęcia/ nieprzyjęcia propozycji, a także nieotrzymania propozycji wprowadzając instytucję przekształcenia bądź wygaszania dotychczasowych stosunków służby/ pracy.
W przywołanej ustawie, przy złożeniu propozycji zatrudnienia brak jest odesłania do K.p.a., co wyklucza możliwość stosowania tej procedury w spornych sprawach. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. stosowanie tego aktu prawnego do stosunków wynikających z podległości służbowej wymaga wyraźnego ustawowego umocowania.
- art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a w zw. z art. 165 ust. 7 oraz w zw. z 170 ust. 1-3, art.171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i błędne wywiedzenie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, przekazywania pisma "odwołanie" mimo niestosowania w zawisłej sprawie procedury k.p.a.;
- art. 149 § 1 i art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że podlegała ona odrzuceniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Polemizując ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podał m.in., że sporna sprawa nie była rozpatrywana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z zastosowaniem trybu K.p.a., gdyż ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowiąca regulację zupełną lex specialis, w art. 165, art. 169, art. 170 i art. 171 określiła formy działania Dyrektora, a także funkcjonariuszy/pracowników i ich prawne skutki. Przywołany art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. dla stosowania tej procedury w sposób jednoznaczny wymaga odesłania w ustawie szczególnej, a takowego nie było w przypadku złożenia przez organ propozycji zatrudnienia. Przepisy art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS należy rozpatrywać w kontekście i w powiązaniu z pozostałymi przepisami określającymi sytuację prawną funkcjonariuszy w procesie reorganizacji administracji skarbowej, ze szczególnym uwzględnieniem art. 160, art. 164, art. 169, art. 170 i art. 171 tej ustawy, które potwierdzają, że:
- ustawodawca przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale także dalej idące prawo do niezłożenia żadnej propozycji i zakreślił dla tej czynności materialnoprawny termin zawity 31 maja 2017 r.; (art. 170 ust. 1-3);
- ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych od propozycji zatrudnienia (art. 171 ust. 1), natomiast w art. 169 ust. 4 cyt. ustawy wprost wskazał, że decyzją jest określenie nowych warunków służby i dla tej kategorii spraw wprowadził obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:
W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował art. 133 K.p.a. do sytuacji innej, niż wskazana w przepisie, związanej merytorycznie i temporalnie z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej. Lex specialis – ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w art. 169 ust. 4 wyraźnie zastrzegła tryb K.p.a. wyłącznie dla propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia, którą ustawodawca uregulował w sposób zupełny w art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust.1, bez odsyłania do przepisów K.p.a.
Błędne ustalenia Sądu w kwestii zakwalifikowania stanu faktycznego i prawnego, jako wypełniającego dyspozycję art. 133 K.p.a., prowadzą do uznania, że propozycja zatrudnienia może być zakwalifikowana jako spełniająca przesłanki z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., mimo że z literalnego brzmienia art. 165, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że przy złożeniu propozycji zatrudnienia nie stosuje się procedury K.p.a.
Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi podlegającej odrzuceniu niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przy prawidłowej wykładni cytowanych przepisów należało zastosować art. 58 § 1 P.p.s.a., a nie art. 149 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji skargę odrzucić.
M. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje. Odnosząc się do podniesionych przez organ zarzutów stwierdziła, iż nie zasługują one na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał skargę M. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., czyli przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez M. R. odwołania z dnia 25 maja 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują możliwości stosowania w sprawie dotyczącej przyjętej przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i wywiedzenie z art. 133 K.p.a. obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku przekazania pisma "odwołanie" wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania, jest błędne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania za dopuszczalną.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust.
- ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że M. R. do dnia 1 marca 2017 r. pełniła służbę na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego rachmistrza celnego. Z dniem 1 marca 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej oraz że pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku, którą przyjęła w dniu 26 maja 2017 r., a więc w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że M. R. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia przedmiotowej propozycji), jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony.
Jednocześnie wyżej wymieniona w dniu 25 maja 2017 r. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, w którym stwierdziła, że jej zdaniem złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku, którą przyjęła, jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby.
W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie "braku czynności procesowych" w sprawie "odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r. o numerze [...]" jest dopuszczalna.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu M. R., przedstawiona jej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
W przypadku, gdyby M. R. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 omawianej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 cyt. ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.
Jednocześnie ponownie podkreślić należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust.
- ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej M. R. w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak wyżej podano, przedstawiona M. R. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożyła ona pismo zatytułowane "odwołanie", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez skarżącą do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku pismo nazwane "odwołaniem" – nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy K.p.a. Oznacza to, że na nierozpoznanie tego pisma skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., nie przysługuje.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Ponownie wskazać należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w sprawie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę zauważyć należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącej, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu jej ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej, w wyniku przyjęcia przez nią nowych warunków zatrudnienia z [...] maja 2017 r., uległ przekształceniu w stosunek pracy. Skoro na propozycję zatrudnienia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Jest to konsekwencja przyjęcia, że propozycja z [...] maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych.
Skoro ww. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do merytorycznego rozpoznania skargi M. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania – było niedopuszczalne. W tej sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca M. R. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, zgodnie z którym, jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.