Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1414/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2015 r. Nr [...] r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Legionowskiego z [...] listopada 2014 r. Nr [...].
Decyzjami tymi odmówiono E. M. wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] w L., zajętą pod drogę publiczną.
E. M. złożyła wniosek z 25 kwietnia 2014 r. o wypłatę odszkodowania za tę działkę, podając w nim, że jako spadkobierca po właścicielach działki popiera wniosek o odszkodowanie, złożony przez jej siostrę J. W. 30 grudnia 2005 r. i wniosła o wypłatę odszkodowania po ½ dla każdej ze stron, jednocześnie informując, iż przeszkody kontynuacji postępowania ustały z uwagi na wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji, stwierdzającej nabycie tej działki przez Powiat Legionowski i wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.
Odmowa uwzględnienia żądania odszkodowania została uzasadniona złożeniem wniosku o to odszkodowanie przez E. M. po terminie zakreślonym art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), zatem wygaśnięciem roszczenia. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że z wniosku J. W., który został dołączony do akt sprawy, jasno i stanowczo wynika, iż działa ona we własnym imieniu, nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicieli. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu E. M. w sprawie nie może mieć zastosowania art. 209 k.c., gdyż nie dotyczy on roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, bowiem to roszczenie jest podzielne na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Powołane zostały przez organ wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2008 r., I OSK 1439/07 i z 22 lipca 2014 r., I OSK 1850/13 na poparcie oceny dokonanej przez organy co do konieczności złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w pełni podziela stanowisko i argumentację prawną organu, natomiast nie uważa za trafną oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10, iż złożenie wniosku o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli w terminie powoduje, że roszczenie nie wygasa. Sąd uznał, że wszystkie istotne okoliczności sprawy są bezsporne, że nie było powodu zapewnienia w tym postępowaniu udziału J. W., gdyż jej wniosek nie dotyczył praw E. M., nawet gdyby taka była wola J. W., niewykazane przy tym zostało, aby była ona umocowana do reprezentowania siostry – E. M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. M., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła, w przypadku uwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w toku postępowania i przekazanie sprawy organowi I instancji. Wyrokowi zarzucono:
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie przepisów prawa, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z zarzutem zawartym w skardze dotyczącym naruszenia art. 140 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przywołanych w zaskarżonej decyzji organu I jak i II instancji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej decyzję odmowną po ponownym rozpoznaniu wniosku złożonego przez E. M. w dniu 25 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] L., zajętą pod publiczną drogę powiatową część ul. J. w L., a przez to nierozpoznanie zarzutów zawartych w odwołaniu;
- naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1, art. 133 i 134 przez nierozpoznanie zarzutów zawartych w skardze dotyczących nieuwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu, a w szczególności art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (gdyż w toku postępowania organ administracji publicznej powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 9 k.p.a. (starosta był bowiem zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto powinien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek), art. 10 k.p.a. (starosta powinien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań) – czego nie zachował również organ II instancji w stosunku do strony ad 2 (E. M.). Naruszenia powyższych zasad jak i nieuwzględnienie tych naruszeń przez Sąd Administracyjny miały wpływ na wydanie niekorzystnej decyzji dla strony ad. 2;
- art. 108 p.p.s.a., art. 106 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie stanowiska (twierdzeń, wniosków i zarzutów) strony postępowania złożonych w toku postępowania w pismach procesowych znajdujących się w aktach sprawy, co miało wpływ na nierozważnie jej stanowiska przez skład orzekający Sądu I instancji, zarówno na samej rozprawie, jak też w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozważenia jedynie niektórych z zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, do których Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu, o czym świadczy w szczególności lakoniczne odniesienie się do wskazanych zarzutów na s. 10 uzasadnienia;
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec procedowania na szczątkowej części akt z wyłączeniem akt dotyczących drugiego ze współwłaścicieli i strony J. W., co faktycznie przed Sądem Administracyjnym pozbawiło stronę możności obrony jej praw a przez to naruszyło dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi strony ad 2, podczas gdy prawidłowa ocena sprawy powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji,
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 209 k.c. przez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego błędnego uznania przez organ I instancji pisma strony ad 2 z dnia 25 kwietnia 2014 r. jako nowego wniosku złożonego w trybie art. 73 ww. ustawy w zw. z art. 209 k.c., a nie wnioskiem o uznanie jako stronę toczącego się postępowania z wniosku złożonego w terminie zakreślonym przez ww. ustawę przez współwłaściciela, tj. stronę ad 1 – J. W. ze skutkiem wobec strony ad 2 jako drugiego z uprawnionych współwłaścicieli i wobec tego błędne uznanie, iż strona ad 2 zgłosiła wniosek po terminie i jej uprawnienie w tym zakresie wygasło;
- naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie i pozbawienie strony jej konstytucyjnego prawa do odszkodowania za ½ wartości wywłaszczonej nieruchomości pomimo złożenia przez jedną ze stron ad 1 jako współwłaściciela wniosku o odszkodowanie za pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za całość wywłaszczonej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.
Zgodzić należy się z zarzutem, iż nie miał racji Wojewódzki Sąd uznając za prawidłowe postępowanie organów, nienaruszające przepisów procedury administracyjnej.
We wniosku o wypłatę odszkodowania E. M. zaznaczyła, że popiera wniosek złożony przez jej siostrę J. W. i organy prawidłowo wniosek ten dołączyły do akt postępowania. Stwierdziły jednak, że wynika z niego jasno, iż J. W. wystąpiła tylko w swoim imieniu. Nie można się z tym zgodzić w sytuacji nie wyjaśnienia tej okoliczności. We wniosku tym J. W. domagała się odszkodowania za działkę o numerze hipotecznym [...] przy ul. J. [...] w L. o pow. 2 arów 77 m2 i taka działka o nr ewidencyjnym [...] przeszła jako droga publiczna na rzecz Powiatu Legionowskiego. Ponieważ J. W. nie była jedyną właścicielką tej działki obowiązkiem organu było ustalenie osób uprawnionych do odszkodowania. Po otrzymaniu zaś wniosku E. M., w sytuacji gdy wniosek J. W. nie został jeszcze załatwiony, jak wynika z akt sprawy (postanowienie Starosty Legionowskiego z [...] listopada 2014 r.), tym bardziej strony powinny być pouczone o przysługujących im prawach. Organy bowiem są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy przecież czuwają nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – art. 9 k.p.a. Organy obowiązku tego zaniechały i nie wyjaśniając istotnej w sprawie okoliczności uznały, iż J. W. działała tylko w swoim imieniu.
Prowadząc postępowanie organy zobligowane są do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia w tym celu wszelkich niezbędnych czynności, aby załatwienie sprawy uwzględniało interes tak społeczny, jak i strony – art. 7 k.p.a. Wyjaśnieniu temu służą wszelkie dowody niesporne z prawem – art. 75 § 1 k.p.a., a wśród nich przesłuchanie stron – art. 86 k.p.a. Organy zaniechały wyjaśnienia okoliczności czy pierwszy wniosek, złożony przez J. W. dotyczył skarżącej, a mimo to uznały za udowodnioną okoliczność, że działała tylko w swoim imieniu, choć z wniosku wynikało, iż dotyczy całej przejętej na drogę publiczną nieruchomości. Taka ocena organów narusza art. 80 k.p.a., gdyż można jej dokonać tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, a taki nie został w sprawie zgromadzony.
Naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a takie jest ustalenie co do zachowania terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego – art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Odmówiono bowiem jego przyznania skarżącej kasacyjnie E. M. mimo wątpliwości co do spełnienia przez nią przesłanki terminowego złożenia wniosku – art. 73 ust. 4, co przedwcześnie pozbawiło ją odszkodowania należnego z mocy art. 73 ust. 1.
Podkreślić przy tym należy, że wywłaszczenie, a przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę publiczną jest przecież wywłaszczeniem, może mieć miejsce tylko za słusznym odszkodowaniem – art. 21 Konstytucji RP.
Załatwienie sprawy co do istoty przez odmowę przyznania odszkodowania mimo niewyjaśnienia stanu sprawy, narusza interes społeczny, a przede wszystkim interes strony, a art. 7 k.p.a. nakazuje mieć je na względzie, gdyż dążenie do prawdy obiektywnej, którą ten przepis statuuje jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.