Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 62/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 184/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.C. (dalej także: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej także: "organ", "kolegium") z 4 stycznia 2022 r., nr KO.411.2112.2021.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.

Pismem z 16 września 2021 r. J.C. wystąpiła do Burmistrza B. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – S.P. Decyzją z 8 listopada 2021 r. nr 8252.0.007.ŚP.11.2021 Burmistrz Miasta B. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej kasacyjnie, decyzją z 4 stycznia 2022 r., nr KO.411.2112.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Włocławku utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W ocenie organu z akt sprawy wynika, że J.C. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 18 kwietnia 2019 r,. uznającym ją za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym do kwietnia 2022 r. W związku z tym orzeczeniem, skarżąca kasacyjnie jest uprawniona do renty rolniczej, co wynika z decyzji Prezesa KRUS z 24 lutego 2021 r. Okoliczność ta, w ocenie kolegium skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto organ podał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wyłącznie w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Niezbędny jest zatem związek między sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia.

W ocenie kolegium w rozpoznawanej sprawie brak takiego związku, gdyż skarżąca kasacyjnie nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ale z uwagi na niezdolność do pracy w tym gospodarstwie oraz uzyskaniem w związku z tym uprawnienia do renty.

Powyższą decyzję J.C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wyrokiem z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II 184/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przepisu art. 17 ust. 1 uśr jasno wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca kasacyjnie nie może wypełnić normy tego przepisu ponieważ jest całkowicie niezdolna do pracy, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Nadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego przeszkodą dla uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest też samo ustalenie, że skarżąca kasacyjnie ma ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr określa jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podziela w powyższym zakresie tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w omawianym przepisie. Biorąc przede wszystkim pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 uśr nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a ponadto fakt, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a rentowym, pomimo że możliwość taką przewidział w przypadku zbiegu innych świadczeń, w ocenie Sądu Wojewódzkiego należy zaakceptować stanowisko organu, że uzyskanie świadczeń wymienionych w ww. przepisie stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej J.C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy:

1. 1. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr:
2. a. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
3. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "kpa"), poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie zostało jednak zdeterminowane przez wadliwe sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia odniesienie się w pierwszej kolejności do tych zarzutów.

W ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego skarżąca kasacyjnie powołała dwa przepisy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, przy czym zarzut błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie został w żaden sposób rozwinięty. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Formułując zarzut naruszania prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wskazać jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna nie spełnia powyższego wymogu w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, gdyż skarżący kasacyjnie ograniczył się do powołania powyższego przepisu w zarzucie, jednak podniesionego zarzutu w żaden sposób nie uzasadnił ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wskazać w tym miejscu należy, że w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2014 r. r., sygn. akt I GSK 1005/12, z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13 oraz z 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14). Brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr uniemożliwia merytoryczną ocenę tak wadliwie sformułowanego zarzutu.

Ponadto, także zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr nie został prawidłowo sformułowany. Powyższy przepis składa się bowiem z dwóch jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10).

Nie sposób również nie zauważyć, że zarówno przy podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sposób nieuprawniony przyjęto, jakoby pobieranie przez nią emerytury było przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przesłanką negatywną był fakt pobierania przez J.C. renty rolniczej, a nie emerytury.

Dyskwalifikacja zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oznacza, że nawet jeżeli poprzez analizę petitum oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwe byłoby zrekonstruowanie zarzutu błędnej wykładni "art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr" poprzez przyjęcie, że w istocie intencją skarżącej kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a poprzez niezastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych, podczas gdy ich zastosowanie powinno prowadzić do wniosku, że fakt ustalenia prawa do renty rolniczej nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nadal nie pozwala to skutecznie podważyć wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1. matce albo ojcu,
2. 2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, podstawą do odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego było zarówno wystąpienie przesłanki negatywnej, opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, jak również brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który to wymóg wynika z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę jest świadomy rozbieżności jakie występują w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do wykładni przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. W realiach rozpoznawanej sprawy nawet jednak przyjęcie wykładni powyższego przepisu zaprezentowanej przez skarżącą kasacyjnie nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki stanowi samoistną przesłankę negatywną, uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Dyskwalifikacja zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oznacza, że w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie został skutecznie zakwestionowany podczas gdy sam fakt braku związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną jest wystarczający do tego aby odmówić przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezprzedmiotowe szczegółowe odnoszenie się do zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, gdyż niezależnie od oceny tego zarzutu nie miałby on wpływu na wynik sprawy.

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie został sformułowany prawidłowo. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazała wyłącznie na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 173 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Tymczasem wszystkie uchybienia w postępowaniu, wskazane przez skarżącą kasacyjnie, dotyczą działania organów w postępowaniu administracyjnym, a nie dotyczą w ogóle działania sądu administracyjnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie zostało powiązane z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stosował przy rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

W ocenianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 4 stycznia 2022 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania i wskazując przy tym na błędy popełnione w postępowaniu administracyjnym, które pominął Sąd Wojewódzki, winna była postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 ppsa z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Rozpoznawana skarga kasacyjna została w tym zakresie sporządzona jak zwykła skarga do Sądu I instancji, bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Nawet jednak przyjmując, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest powołanie wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego i wskazanie wyłącznie na uchybienia organów w postępowaniu administracyjnym, zarzut ten w dalszym ciągu nie może odnieść skutku. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12).

Wszystkie wskazane w omawianym zarzucie uchybienia w postępowaniu administracyjnym, odnoszą się do faktu pobierania przez skarżącą kasacyjnie emerytury (winno być: renty rolniczej). Jak wskazano już powyżej, nawet zaakceptowanie w pełni stanowiska skarżącej kasacyjnie co do przesłanki negatywnej z art., 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, z uwagi na wystąpienie drugiej przesłanki negatywnej, polegającej na niespełnieniu wymogu z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, który to fakt nie został w sprawie skutecznie zakwestionowany. Tym samym, w realiach rozpoznawanej sprawy, wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na jej wynik.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.