Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1389/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J.M. i M. M. uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r. orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wyżej wymienionych za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach nr: [...] obr. [...], objętych decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" i jednocześnie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R..
Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za niedopuszczalną.
Zdaniem Sądu, w przypadku gdy Prezydent Miasta R. wydał na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) decyzję w pierwszej instancji, Gminie Miastu R. nie przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi od orzeczenia Wojewody [...], wydanego na skutek rozpoznania odwołania od ww. decyzji Prezydenta.
Sąd wskazał, że zarówno w nauce prawa jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które wyklucza dopuszczalność powyżej opisanej konfiguracji procesowej, mianowicie takiej, w której organ Gminy najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej a następnie Gmina ta wnosi skargę w tej samej sprawie. Organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie, nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną.
Sąd wskazał, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Prezydent Miasta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel Gminy, której jest organem wykonawczym, zmierzającej do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną.
Podsumowując Sąd uznał, że skoro skargę w niniejszej sprawie złożyła Gmina Miasto R., zaś postępowanie w pierwszej instancji zakończone zostało decyzją wydaną przez organ tej Gminy tj. Prezydenta Miasta R., to z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia zapadłej w drugiej instancji decyzji Wojewody [...] zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasto R., podnosząc następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust.1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekania w I instancji organem administracji jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego (z jej majątku będzie bowiem wypłacane ewentualne odszkodowanie) tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w I instancji pozbawia ją prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Gminę Miasto R. jako stronę postępowania o odszkodowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasto R. dowodziła istnienia przysługującego jej prawa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.
Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Gminy Miasto R. podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na - podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W związku z powyższym podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należało uznać za nieuzasadnione.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.