Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 listopada 2016 r., II SA/Gd 440/16, oddalił skargę I. A.-S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. A.-S., reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- 1. układu indemnizacyjnego z Kanadą z 1971 r. (układ) poprzez błędne przyjęcie, że zdarzeniem, w następstwie którego pozbawiono M. W. (matkę skarżącej) własności nieruchomości objętej postępowaniem (położonej w G. przy ul. Ś. [...]), a do którego zastosowanie mogą znaleźć zapisy układu indemnizacyjnego z Kanadą z 1971 r., była w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Gdańskiego z [...] marca 1980 r., podczas gdy decyzja ta miała charakter jedynie deklaratywny (co zauważył WSA) i potwierdzała jedynie skutki prawne innych, wcześniejszych zdarzeń prawnych;
- 2. art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz.
- 37) poprzez jego częściowe pominięcie przy analizie sprawy w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem zastosowanie ustawy jako podstawy pozbawienia własności nieruchomości M. W. musiało opierać się na przyjęciu, że zdarzenia dotyczące majątku M. W. dotyczą okresu przed dniem [...] grudnia 1954 r., a zatem okresu kiedy nie posiadała ona obywatelstwa kanadyjskiego;
- 3. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14 poz. 130), poprzez błędne przyjęcie, że pozbawienie M. W. władztwa nad nieruchomością oraz jej posiadania, które (co zostało potwierdzone w toku postępowania) miało miejsce [...] maja 1952 r., nie miało żadnej podstawy prawnej, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy jasno wynika, że działania podejmowane wobec M. W. (faktycznie wobec jej pełnomocnika prawnego - H. K.) miały umocowanie w indywidualnych aktach władczych organów władzy państwowej, które nie zostały uchylone (Uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 14 września 1951 r. nr XL III/443/51 zmieniona uchwałą z dnia 22 stycznia 1952 r. nr 111/29/52, które były formą władczych działań Państwa na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej) i to właśnie te władcze indywidualne działania organów państwa były "innym przejęciem w wyniku decyzji administracyjnych", o którym mowa w Artykule I Układu, a zatem przejęcie majątku nastąpiło w czasie, gdy M. W. nie miała obywatelstwa kanadyjskiego;
- 4. błędne przyjęcie, że układ ma zastosowanie do osób posiadających również obywatelstwo polskie obok obywatelstwa Kanady w sytuacji, gdy osoby te nigdy nie występowały wobec władz Kanady z jakimikolwiek roszczeniami wynikającymi z układu, a sam fakt podpisania układu i jego stosowania nie został upowszechniony poprzez ogłoszenie;
- 5. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 19 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, poprzez ich niezastosowanie jako podstawy do ustalenia odszkodowania należnego wnioskodawczyni;
- II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegającego na nie stwierdzeniu naruszenia w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu, przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w pkt I niniejszej skargi kasacyjnej;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegającej na nie stwierdzeniu istotnego naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) ważnych przepisów proceduralnych obejmujących błędną analizę stanu prawnego w zakresie jego subsumpcji poprzez przyjęcie, że mają do M. W. zastosowanie postanowienia układu, pomimo że M. W. nigdy nie zrzekła się ani nie została pozbawiona obywatelstwa polskiego, a postępowanie niniejsze jest pierwszym związanym z odszkodowaniem czy inną rekompensatą za przejęty przez Państwo Polskie majątek M. W., której wnioskodawczyni jest spadkobierczynią, a przy tym pozbawienie M. W. władztwa nad majątkiem nastąpiło przed [...] grudnia 1954 r. (a zatem w okresie kiedy nie posiadała ona obywatelstwa kanadyjskiego) na podstawie władczych decyzji organów państwowych.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty powołane w pkt II skargi kasacyjnej, mimo że postawione zostały w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w istocie są zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, gdyż naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wiążą z naruszeniem przez Sąd I instancji prawa materialnego – przepisów wskazanych w pkt I skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swój wywód tylko do zarzutów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.
Rozważania dotyczące naruszenia prawa materialnego rozpocząć należy od zarzutu zawartego w pkt I.5 skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, poprzez ich niezastosowanie jako podstawy do ustalenia odszkodowania należnego wnioskodawczyni.
Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepisem, który przewiduje ustalenie odszkodowania, i który był podstawą wniosku o wszczęcie postępowania w tej sprawie, jest art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Przepis ten stanowi, że "W przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art.
- 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania."
W okolicznościach tej sprawy uznać jednak należy, że gdyby M. W., której skarżąca kasacyjnie I. A.-S. jest spadkobierczynią, objęta była "roszczeniami kanadyjskimi", o jakich mowa w układzie indemnizacyjnym z Kanadą z 15 października 1971 r., to zgodnie z art. IV ust. 1 tego układu Polska zostałaby zwolniona "od wszystkich zobowiązań", o których mowa w art. I układu, a rozdział kwoty przeznaczonej na odszkodowania z tytułu nacjonalizacji mienia należy "do wyłącznej kompetencji Rządu kanadyjskiego" (art. V układu).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawne jest stanowisko Sądu I instancji, że M. W. była objęta "roszczeniami kanadyjskimi", o jakich mowa w art. I i II układu indemnizacyjnego z 1971 r., a zatem nie mogła dochodzić wobec jakichkolwiek organów w Polsce prawa do odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. Ś. [...].
Zgodnie z art. II ust. 1 układu z 1971 r. "roszczenia kanadyjskie" oznaczają roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie układu i które były, lub których prawni poprzednicy byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w art. I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw lub interesów. Z kolei od strony przedmiotowej "roszczenia kanadyjskie" to roszczenia powstałe przed dniem wejścia w życie układu wobec Rządu polskiego i polskich osób fizycznych i prawnych, związane po pierwsze (art. I ust. 1 układu z 1971 r.) z mieniem, prawami i innymi interesami, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych.
Bezsporne jest, że M. W. była obywatelką kanadyjską w dniu wejścia w życie układu indemnizacyjnego z 1971 r., gdyż obywatelstwo to otrzymała w 1956 r. Rozważyć więc należy, czy była także obywatelką kanadyjską w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w art. I układu lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do jej mienia, praw lub interesów.
W skardze kasacyjnej to ostatnie wiązane jest z pozbawieniem M. W. władztwa nad nieruchomością, które miało miejsce [...] maja 1952 r., w wyniku uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 14 września 1951 r. nr XL III/443/51 zmienionej uchwałą z 22 stycznia 1952 r. nr 111/29/52, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – były formą władczych działań Państwa na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej i to właśnie te władcze indywidualne działania organów państwa były "innym przejęciem w wyniku decyzji administracyjnych", o którym mowa w Artykule I układu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.
Art. I ust. 1 układu mówi o nacjonalizacji lub przejęciu mienia w inny sposób "w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych". Uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 1961 i 1962 r. nie były ani przepisami, ani decyzjami administracyjnymi, w rozumieniu art. I ust. 1 układu. Uchwały te wprawdzie miały indywidualny charakter, ale zostały podjęte bez podstawy prawnej i nie kreowały żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2011 r., I OSK 1350/10. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej takiej podstawy prawnej nie stanowił art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, zgodnie z którym "Prezydium rady narodowej sprawuje na podległym sobie terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej w ramach obowiązujących przepisów." Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje żadnych "obowiązujących przepisów", które pozwalałyby na podjęcie uchwały w przedmiocie przymusowego przejęcia zarządu nieruchomością osoby fizycznej przebywającej za granicą, która to nieruchomość w żaden sposób nie podlegała radzie narodowej.
Akt podjęty bez podstawy prawnej nie może natomiast być uznany za ważną decyzję administracyjną, wywierającą jakiekolwiek skutki prawne. Poza tym skarżąca kasacyjnie domaga się odszkodowania za przejęcie własności nieruchomości, a nie za przejęcie zarządu (władztwa) nad nieruchomością.
Owo władztwo przejęte bez podstawy prawnej było wprawdzie w konsekwencji podstawą do przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości w oparciu o art. 17 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), jednak to dopiero wejście w życie tej ustawy (polskich przepisów w rozumieniu art. I ust. 1 układu) spowodowało odjęcie prawa własności. "Przepisy ustawy stosuje się do każdego innego mienia pozostającego w pozbawionym tytułu prawnego władaniu państwowych jednostek organizacyjnych" (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r., I OSK 119/06, LEX nr 292067). Samo władztwo bez tytułu prawnego (w tym akt do tego prowadzący) było tylko przesłanką do wywłaszczenia z mocy prawa na gruncie przepisów krajowych i nie należy go wiązać z przesłankami przedmiotowymi "roszczeń kanadyjskich" w rozumieniu art. I ust. 1 układu.
Ustawa z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym weszła w życie 8 marca 1958 r., a zatem przejęcie własności nieruchomości nastąpiło z tym dniem (co potwierdza decyzja Wojewody Gdańskiego z [...] marca 1980 r.), a wówczas M. W. była już obywatelką kanadyjską. Spełnione zostały więc wszystkie przesłanki do objęcia jej "roszczeniami kanadyjskimi", co wyklucza dochodzenie odszkodowania w Polsce.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że układ z 1971 r. nie ma zastosowania do osób posiadających również obywatelstwo polskie obok obywatelstwa kanadyjskiego w sytuacji, gdy osoby te nigdy nie występowały wobec władz Kanady z jakimikolwiek roszczeniami wynikającymi z układu. Istotą wszystkich układów indemnizacyjnych było ostateczne uregulowanie "przez Państwo Polskie wszelkich roszczeń jakie ze strony danego państwa – strony umowy (oraz jego obywateli i osób prawnych) mogły być wysuwane ze względu na dokonaną w Polsce nacjonalizację lub wywłaszczenie. (...) To, czy dana osoba posiadała jednocześnie obywatelstwo polskie, nie miało dla wypłaty odszkodowania z przekazanej sumy ryczałtowej żadnego znaczenia" (zob. J. Barcz, Układy indemnizacyjne zawarte po drugiej wojnie światowej przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi. Podstawowe zagadnienia interpretacyjne, [w] Księga Jubileuszowa prof.
Zdzisława Garlickiego, Warszawa 2013, pkt 2, 4). Nie jest też tak, jak przedstawiono to w skardze kasacyjnej, że celem układu z 1971 r. było ułatwienie osobom o podwójnym obywatelstwie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i pozostawienie im możliwość wyboru kraju, w którym będą dochodzić roszczeń. Celem układów było ostateczne zwolnienie się Polski z jakichkolwiek roszczeń po uiszczeniu zryczałtowanej sumy pieniężnej na rzecz strony układu, co miało chronić Polskę przed mechanizmem odpowiedzialności międzynarodowej z realną groźbą zajęcia mienia Państwa Polskiego znajdującego się w państwach – stronach układów, abstrahując od konsekwencji w dziedzinie stosunków gospodarczych i politycznych (zob. J. Barcz, j.w., pkt 1). Nie bez przyczyny w art. IV ust. 1 układu mówi się o zwolnieniu Rządu Polski od wszelkich zobowiązań. Podzielić należy również stanowisko Sąd I instancji, który odwołał się w tej mierze do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2000 r., SK 31/99 (OTK 2000/7/262) i argumentacji w nim zawartej odnośnie tego, że to właśnie układ indemnizacyjny ułatwiał lub wręcz jako jedyny instrument umożliwiał w ówczesnej sytuacji dochodzenie przez obywateli państw obcych roszczeń odszkodowawczych z tytułu nacjonalizacji, której to możliwości nie mieli obywatele Polski.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.