Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 926/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Starosta N. orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej wykreślenia władającego na zasadach samoistnego posiadania Urzędu Gminy w G. do działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny C., jednostka ewidencyjna G. - wieś.
Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy G. Skarżący w odniesieniu do terminu wniesionego odwołania wskazał na art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w przypadku wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej wykonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Skutkiem procesowym wniesienia odwołania po terminie w przypadku gdy wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 k.p.a.), jest obowiązek po stronie organu administracji publicznej wydania postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O powyższym uprawnieniu strona została zgodnie z przepisem art. 107 §1 k.p.a. prawidłowo pouczona w zaskarżonej decyzji. Termin 14 dni do wniesienia odwołania wyznaczany jest natomiast zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej I wynika, iż decyzja Starosty N. z [...] marca 2020 r., została doręczona Gminie G. w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty zaczął zatem swój bieg od dnia 13 marca 2020 r. W związku z tym odwołanie powinno być wniesione w terminie do dnia 26 marca 2020 r. Tymczasem odwołanie Wójta Gminy G. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r., o czym świadczy pieczątka urzędu pocztowego wraz z datą nadania przesyłki, a zatem po terminie.
W odniesieniu natomiast do okoliczności związanych z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, podniesionych przez stronę skarżącą, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 15 zzs ust. 1 tej ustawy, przewidujący zawieszenie terminów procesowych, w tym w postępowaniach administracyjnych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. (w związku z nowelizacją ustawy z dnia 2 marca 2020 r.).
Organ powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SA/ Wr 225/20, w którym wskazano, że "jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 ustawy charakter retroaktywny, hipotezą art. 15zzs ust. 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Przepis z art. 15zzs ust. 1 ustawy w żadnym wypadku nie rodzi skutków w postaci ustawowego przywrócenia terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie".
Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na okoliczność, że termin do wniesienia odwołania upływał stronie skarżącej w dniu 26 marca 2020 r. bieg jego, w świetle treści przepisu art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie uległ zawieszeniu. Organ zauważył także, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu z uprawdopodobnieniem braku swej winy w jego niedotrzymaniu, a zatem organ odwoławczy nie był obowiązany kwestii tej uwzględnić z urzędu z tego względu, iż przywrócić uchybiony termin organ może wyłącznie na prośbę zainteresowanego (art. 58 § 1 k.p.a.).
Na powyższe postanowienie Gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Podniósł, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. (został dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz. U. z 2020 r., poz. 568, która weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. w myśl jej art. 101).
Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny (art. 101 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. nie wymienia art. 15 zzs), hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu).
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2020 r., upłynął bezskutecznie z dniem 26 marca 2020 r., skoro kwestionowana decyzja została doręczona Gminie G. w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. W takim razie rację ma organ odwoławczy podnosząc w zaskarżonym postanowieniu, że bieg terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, w świetle treści przepisu art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie uległ zawieszeniu. Upłynął on bowiem przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina G. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że nie uchybił terminowi do złożenia odwołania ponieważ został on zawieszony zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z dniem 13 marca 2020 r., a który zaczął biec od dnia 24 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 w związku z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. został wprowadzony w dniu 31 marca 2020 r., niemniej uznać należy, że skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawidliwione podstawy.
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, Lex nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 9, Lex 2010 r.).
W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności, datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania.
W tej sprawie bezsporne jest, że decyzja Starosty N. z [...] marca 2020 r. została doręczona Gminie G. w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Odwołanie od tej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r., o czym świadczy pieczątka urzędu pocztowego wraz z datą nadania przesyłki. W rezultacie termin 14 dniowy, liczony według reguły ustanowionej w art. 129 § 2 k.p.a., upływałby z dniem 26 marca 2020 r. Jednak dla oceny, czy w niniejszej sprawie termin ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a., został zachowany, należało uwzględnić regulację przyjętą w art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 (a nie jak błędnie podał Sąd I instancji oraz organ odwoławczy - art. 15 zzs ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568).
W myśl tego przepisu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie.
Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491). Wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej uznać należy, że skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi na stanowisku, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych.
Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 tej ustawy utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. w dniu 24 maja 2020 r. (por. wyrok NSA 19 stycznia 2021 r., III OSK 3191/21).
Odnosząc skutki powyższych regulacji do niniejszej sprawy należało przyjąć, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu, bowiem do dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemiologicznego termin 14-dniowy nie upłynął. Jak wyżej wskazano skutki art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o zwalczaniu COVID-19 obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r., gdyż od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych (a takim terminem jest termin do wniesienia odwołania) w postępowaniach administracyjnych. W rezultacie termin ten dla skarżącej Gminy w dalszym ciągu biegł od dnia 24 maja 2020 r. i zakończył się 5 czerwca 2020 r. (pierwszy dzień terminu to 13 marca 2020 r., dalsze 13 dni biegły od 24 maja 2020 r.). Przy obliczaniu zachowania 14-dniowego termin należało odliczyć okres zawieszenia trwający od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r., co oznacza, że zachowany został ustawowy termin do jego wniesienia.
Ze względów wyżej przestawionych odmienne stanowisko, wyrażone w zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniu, jak i w zaskarżonym wyroku nie zasługiwało na aprobatę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o treść art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów (pkt 2) orzeczono w myśl art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).