Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1074/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] odmawiającą umorzenia części pożyczki udzielonej A. G. z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej, zgodnie z umową pożyczki nr [...] z dnia [...] września 2000 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 4 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 6, poz. 56 ze zm.) i § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty (Dz. U. Nr 35, poz. 174), odmówił umorzenia części pożyczki udzielonej A. G. z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej, zgodnie z umową pożyczki nr [...] z dnia [...] września 2000 r. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa pożyczka w kwocie 15.000 zł była przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej, tj. handel tarcicą, artykułami przemysłowymi, leśnymi i płodami rolnymi. Pożyczkobiorczyni nie zareagowała na pismo z dnia 30 marca 2001 r. o przedłożenie zaświadczeń potwierdzających działalność i dopiero po powtórnym wezwaniu, zadośćuczyniła temu obowiązkowi.
Jednocześnie od stycznia 2001 r. zaprzestała spłaty pożyczki. Po wezwaniu organu z dnia 14 września 2001 r. do uregulowania zaległych rat i odsetek, skarżąca zwróciła się z prośbą o odroczenie spłaty zaległych rat, na co organ wyraził zgodę i w dniu 13 grudnia 2001 r. wymieniona uregulowała zaległości przypadające na grudzień 2001 r. Jednak w dalszym ciągu zaprzestała spłacać pożyczkę, kontaktować się z organem i podejmować od niego pisma. W tej sytuacji, kiedy zadłużenie narosło od dnia 13 grudnia 2001 r., PUP wypowiedział skarżącej w dniu 2 lipca 2002 r. umowę pożyczki. Po tym fakcie skarżąca dokonała spłaty zaciągniętej pożyczki na dzień 11 września 2002 r. i od tego czasu aż do dnia 14 listopada 2002 r., kiedy to wystąpiła z wnioskiem o umorzenie pożyczki, nie uregulowała żadnej spłaty.
Ponadto do dnia wydania decyzji nie wykonała wezwania organu o przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że stosownie do treści art. 18 pkt 4 cytowanej już wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, pożyczka może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy do wysokości 50% pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżąca potwierdziła prowadzenie działalności przez okres co najwyżej 10 miesięcy. Fakt ten oraz permanentne łamanie warunków umowy świadczy – zdaniem organu – o lekceważącym podejściu skarżącej do zobowiązań wynikających z umowy udzielenia pożyczki.
Ponadto aktualne zadłużenie wynosi 6299,23 zł, a zgodnie z § 8 umowy, pożyczka może ulec umorzeniu w kwocie 40%, jednakże w kwocie nie wyższej, jak 6000 zł. Z kolei w § 6 pkt 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty stanowi się, że kwota umorzenia pożyczki nie może przekroczyć w dniu jej umorzenia, niespłaconej części pożyczki. Tym samym skarżąca nie spełnia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie jej wniosku.
W odwołaniu z dnia 22 grudnia 2002 r. do Wojewody Mazowieckiego, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i stwierdziła, że w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej miała trudności z odbiorcami towaru oraz nie zapłacono jej należności za towar. Powyższe spowodowało utratę płynności finansowej i trudności w spłacaniu pożyczki. Ponadto w październiku 2001 r. zaszła w ciążę i miała problemy zdrowotne, podobnie jak po urodzeniu dziecka. To wszystko spowodowało trudności w terminowym spłacaniu pożyczki, jednakże nadal prowadzi ona wspomnianą działalność gospodarczą.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], mając za podstawę art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 4 cytowanej już wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – poza argumentami przedstawionymi już przez organ pierwszej instancji – podał, że pożyczka może być umorzona, stosownie do treści art. 18 ust. 4 ustawy, do wysokości 50% pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Nie jest zatem możliwe umorzenie pożyczki, bowiem skarżąca swoim zachowaniem doprowadziła przed okresem 24 miesięcy do wypowiedzenia umowy pożyczki.
Na ww. decyzję A. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r. uznał, iż skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Sąd w uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 6, poz. 56 ze zm.), starosta może udzielić z Funduszu Pracy pożyczki bezrobotnym, pracownikom w okresie wypowiedzenia zwalnianym z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz poszukującym pracy otrzymującym świadczenie socjalne przysługujące na urlopie górniczym lub górniczy zasiłek socjalny, przewidziane w układzie zbiorowym pracy dla pracowników zakładów górniczych z dnia 21 grudnia 1991 r. i w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112 i z 2001 r. Nr 5, poz.
41) lub odrębnych przepisach – na podjęcie pozarolniczej działalności lub działalności rolniczej, z wyjątkiem zakupu ziemi. Natomiast stosownie do treści art. 18 ust. 5 ustawy, warunki udzielania pożyczek, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zawieranej przez starostę z pożyczkobiorcą.
W rozpoznawanej sprawie Starosta P. udzielił skarżącej, na podstawie umowy z dnia [...] września 2000 r., pożyczki w kwocie 15.000 zł, przeznaczonej na prowadzenie działalności gospodarczej.
Natomiast według art. 18 ust. 4 ustawy, pożyczka dla osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Umowy o udzielenie pożyczki mogą, stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty (Dz. U. Nr 35, poz. 174 ze zm.), przewidywać możliwość umorzenia pożyczki w wysokości do 50% kwoty udzielanej pożyczki pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy, przy czym według ust. 2, kwota umorzenia pożyczki nie może przekroczyć, w dniu jej umorzenia, niespłaconej części pożyczki.
Powyższa kwestia została uregulowana w § 8 opisanej już wyżej umowy na warunkach, jak w ustawie, jednak okres prowadzenia działalności gospodarczej – jak określono – ustala się na podstawie odpowiedniego zaświadczenia właściwego dla miejsca prowadzenia tej działalności urzędu skarbowego. Ponadto kolejnym warunkiem było dotrzymywanie wszystkich postanowień umowy, zaś pożyczka mogła ulec umorzeniu do 40%, w kwocie nie wyższej niż 6.000 zł.
Powyższe uregulowania świadczą, że umorzenie pożyczki ma charakter uznaniowy. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zauważyć bowiem należy, że nie sposób zakwestionować, iż skarżąca dopuszczała się nieprzestrzegania zapisów umowy poprzez nieterminowe spłacanie zaciągniętej pożyczki, zaś zadłużenie przekraczało kwotę 6.000 zł., co było sprzeczne z zapisem § 6 ust. 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia.
Ponadto – a właściwie przede wszystkim – nie przedstawiła ona stosownych zaświadczeń o prowadzeniu określonej w umowie działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy. Stąd też motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Takie uzasadnienie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego i z tej przyczyny Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji.
Jednak najistotniejszą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że w § 15 umowy przewidziano możliwość wypowiedzenia w trybie natychmiastowym przez pożyczkodawcę umowy pożyczki. W rozpoznawanej sprawie fakt taki miał miejsce i w dniu 2 lipca 2002 r. organ administracji wypowiedział skarżącej umowę pożyczki z dnia [...] września 2000 r. To z kolei powoduje, że nie można było uwzględnić wniosku skarżącej, bowiem nie istniał już stosunek prawny umowy pożyczki i w konsekwencji nie było możliwości jej umorzenia na podstawie niniejszej umowy.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił złożoną skargę na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna A. G., reprezentowanej przez adwokata K. O., zarzuca naruszenie art. 18 ust. 1, 4 i 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu polegające na:
- - uznaniu, iż w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne było wypowiedzenie umowy pożyczki oraz odmowa udzielenia ulgi w spłacie pożyczki;
- - rozpoznaniu wniosku przedsiębiorcy o częściowe umorzenie pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy, bez wzięcia pod uwagę przepisu art. 18 ust. 4a cytowanej ustawy.
W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz adwokata K. O. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż mimo zawartej w art. 18 ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu delegacji ustawowej dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia w sprawie warunków udzielania pożyczek, brak jest aktualnie takiego aktu. Ponadto Starosta powiatowy zawierając umowę pożyczki występuje jako organ administracji, zatem nie ma tu zastosowania swoboda umów przewidziana w kodeksie cywilnym. Starosta miał prawo zawrzeć umowę pożyczki, lecz nie jest pewne, na jakich zasadach powinna być ona udzielona czy też wypowiedziana.
Ponadto, przyjmując, iż zapisy umowy były wiążące, należy zakwestionować formę wypowiedzenie umowy pożyczki, gdyż w § 15 umowy przewidziane zostały przypadki jej wypowiedzenia, natomiast Starosta w swoim piśmie nie podaje przyczyn jej rozwiązania.
Przepis art. 18 ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu przewiduje dwie formy umorzenia części, a nawet całości pożyczki. Są one wymienione w art. 18 ust 4 oraz 4a. Na podstawie przepisu ust. 4 możliwe jest umorzenie pożyczki do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. W tym przypadku można umorzyć pożyczkę bez podawania specjalnych powodów umorzenia.
Natomiast ust. 4a dotyczy przyczyn losowych, w oparciu o które Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli:
- 1. w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności;
- 2. w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;
- 3. pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
- 4. wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności;
- 5. przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.
Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, iż bezpośrednią przyczyną zwrócenia się przedsiębiorcy o umorzenie pożyczki była właśnie trudna sytuacja materialna i choroba Skarżącej oraz fakt, iż jej kontrahent nie wywiązał się z płatności, wskutek czego znalazła się w ciężkiej sytuacji finansowej. Skarżąca wskazała, iż w tym samym czasie zaszła w ciążę, a po urodzeniu dziecka chorowała. Pomimo niekorzystnych okoliczności Państwo G. starali się spłacać pożyczkę, choć nie zawsze udawało się im zrobić to w terminie. Wniosek Państwa G. o umorzenie pożyczki powinien być rozpatrywany na podstawie ust. 4a, a nie ust. 4 ustawy.
W świetle tego przepisu nie miał znaczenia czas prowadzenia działalności gospodarczej, ważna była trudna sytuacja ekonomiczna przedsiębiorcy. Niewątpliwie konieczność spłaty pożyczki w całości spowodowałaby pozbawienie niezbędnych środków utrzymania dla rodziny przedsiębiorcy. Skarżąca nie zgadza się również z zarzutami lekceważenia pism Urzędu Powiatowego, gdyż jej stan zdrowia nie pozwalał na częstsze kontakty z urzędem. Poza tym kilkakrotnie po otrzymaniu pism stawiała się w Urzędzie i ustalała terminy spłat kolejnych rat lub dostarczania dokumentów, ale robiła to ustnie i z tych spotkań nie było śladów pisemnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż całkowicie chybiony i nieuzasadniony jest zarzut ogólnego naruszenia art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, Minister Pracy i Polityki Socjalnej wydał w dniu 24 marca 1995 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty (Dz. U. Nr 35, poz. 174 ze zm.).
Nie jest zatem zasadne twierdzenie strony, iż nie są znane warunki, jakim powinny odpowiadać umowy pożyczki udzielane z Funduszu Pracy, gdyż, jak zostało to wykazane w zaskarżonym wyroku, w momencie zawarcia umowy powyższe rozporządzenie posiadało moc obowiązującą. Na marginesie wskazać również należy, iż cytowane rozporządzenie wydane zostało stosownie do art. 18 ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a nie jak twierdzi pełnomocnik Skarżącej – w oparciu o art. 18 ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu.
W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego rozpatrzenia przez organ wniosku Skarżącej o częściowe umorzenie pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy, bez uwzględnienia przepisu art. 18 ust. 4a cytowanej ustawy, należy stwierdzić, iż organy administracji – na co wskazał Sąd pierwszej instancji – zasadnie nie rozpatrywały tej kwestii z uwagi na wypowiedzenie w dniu 2 lipca 2002 r. umowy pożyczki. Jak już zostało wykazane, w momencie złożenia przez Skarżącą wniosku o umorzenie pożyczki, nie istniał już stosunek prawny umowy pożyczki, zatem organ nie miał podstaw do zajęcia stanowiska w tej sprawie.
W zakresie formy rozwiązania umowy pożyczki wskazać należy, iż umowa pożyczki jest umową o charakterze cywilnoprawnym i z tego względu jej wypowiedzenie nie podlega kontroli w trybie postępowania administracyjnego, a tym samym kontroli sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe względy skargę kasacyjną – jako niezasadną – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), o kosztach orzekając w oparciu o przepis art. 250 tej ustawy.