Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Nieruchomość gruntowa położona w Warszawie przy ul. [...] Nr [...] (nr hipoteczny NW [...] parcela [...]) była własnością A. S., a następnie jego spadkobierczyni Z. J., obecnie Ś. Grunt ten - na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie - z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - stał się, z dniem 13 kwietnia 1950 r. własnością Skarbu Państwa. Obecnie grunt ten stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy.
Opisana wyżej nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 16 sierpnia 1948 r. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., upłynął w dniu 16 lutego 1949 r.
W dniu 30 marca 1949 r. Z. J. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu wraz z żądaniem o przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku.
Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wskazując, że podanie o przywrócenie terminu nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawczyni z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia.
W dniu [...] listopada 2004 r. Z. Ś. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2007 r. (nr [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia, powołując się na fakt, że termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - jest terminem prawa materialnego, a zatem jest on nieprzywracalny.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. Ś. podniosła, że wadliwie organ orzekający w sprawie uznał, iż nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu. Zarzuciła nadto, że Prezydent m.st. Warszawy w orzeczeniu swym pominął obowiązek uwzględnienia słusznego interesu obywateli i załatwiania sprawy w sposób pozytywny dla strony, o ile nie stoi na przeszkodzie interes społeczny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, podzielając pogląd co do materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 powołanego wyżej dekretu. Ponadto, dokonując analizy przepisu art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym na tle okoliczności tej sprawy Kolegium stwierdziło, że orzeczenie odmawiające przywrócenia terminu było zgodne z prawem.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. Ś. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, oraz art. 7, 8 i 107 § 3 w związku z art. 11 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1236/08) skargę Z. Ś. oddalił. W motywach swego rozstrzygnięcia, sąd I instancji podzielając poglądy wyrażane doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych uznał, że termin do złożenia wniosku o przyznanie, w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 cytowanego wyżej dekretu prawa wieczystej dzierżawy, jest terminem materialnoprawnym (zawitym). Konsekwencją tego jest prekluzyjność, co powoduje wygaśnięcie roszczeń. Sąd podkreślił, że o charakterze prawnym terminu określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu jednoznacznie przesądziła uchwała podjęta w składzie 5 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96).
Nadto sąd wskazał, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących przywrócenia terminu. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami prawa procesowego, a nie prawa materialnego. W przypadku niedochowania terminu materialnego przez stronę, nie może ona skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania obowiązującego wówczas art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 36, poz. 341 ze zm.), zaś upływ terminu, w którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne winien skutkować, zdaniem sądu I instancji, wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W przypadku zgłoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu o charakterze materialnym, prawidłowe działanie organu w takim przypadku winno prowadzić do wydania orzeczenia w przedmiocie zgłoszonego żądania strony i rozstrzygać je negatywnie z uwagi na niezachowanie terminu warunkującego skuteczność dochodzenia określonego żądania obwarowanego terminem.
Natomiast rozpoznawanie przez organ administracji wniosku o przywrócenie terminu o charakterze materialnym w drodze wydania incydentalnego orzeczenia administracyjnego może tylko prowadzić do jego oddalenia wobec nieprzywracalności takiego terminu.
Zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, po upływie określonego w tym przepisie terminu, stanowiło okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. Ś., zaskarżając wyrok ten w całości, i żądając jego zmiany poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1950 r. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto skarżąca zgłosiła wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) tj. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieprzeprowadzenie kontroli skarżonej decyzji pod kątem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy i zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego, niezastosowania się do obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niewłaściwe uzasadnienie orzeczenia i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się sąd wydając orzeczenie.
Nadto autor skargi kasacyjnej, w ramach tej samej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazał naruszenie przez sąd art. 141 § 4 (niewskazanej ustawy) poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy załatwianiu sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądanie zgłoszone przez Z. S. w dniu [...] marca 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu zostało należycie uzasadnione, uprawdopodobniona bowiem została okoliczność istnienia faktycznej przeszkody w złożeniu wniosku w terminie. Dodatkowo podniesiono, że w wyroku WSA jak i w późniejszych decyzjach nie odniesiono się w należyty sposób do przedstawionych przez Z. S. okoliczności, z góry uznając jej twierdzenia za nieprawdziwe.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że sąd I instancji nie zajął stanowiska do przedstawionych w skardze zarzutów dotyczących chociażby niewłaściwego uzasadnienia skarżonej decyzji, braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezastosowania się do obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.
Nie są bowiem trafne zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzające naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, a to art. art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenia powołanych przepisów powołując się na: niewyjaśnienie stanu sprawy i zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego, niezastosowania się do obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niewłaściwe uzasadnienie orzeczenia i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się sąd wydając orzeczenie. Nie wskazano jednak w skardze kasacyjnej, czego wymaga powołanie podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jaki wpływ miały zarzucane uchybienia na wynik kontrolowanej sprawy.
Należy podkreślić, że wysuwając poszczególne zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania winien był skarżący wyjaśnić konkretnie, w jaki sposób sąd administracyjny pierwszej instancji uchybił obowiązującemu prawu (jakie ustalenia pominął lub błędnie ocenił, czego odzwierciedleniem byłyby braki, czy wadliwości merytoryczne) oraz jak domniemane uchybienia "przełożyły się" na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r.; Sygn. akt II FSK 522/09; Lex Polonica nr dok.: 2149019). Zarzucenie wyrokowi sądu I instancji jedynie wskazanych wyżej ogólnie uchybień, wobec braku ich należytej konkretyzacji, nie mogło zatem odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Na skarżącym bowiem spoczywa obowiązek wykazania zarzucanych sądowi uchybień, czego jednak w ocenianej skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa dodatkowo należy wskazać, iż poza sporem w rozpoznawanej sprawie było, co podniesiono także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżąca Z. Ś. złożyła w dniu [...] marca 1949 r., wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej wraz z żądaniem przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku. W następstwie tego Prezydent m.st. Warszawy wydał w dniu [...] lutego 1950 r. orzeczenie odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Niezależnie od trafnie podkreślonego przez sąd I instancji materialnoprawnego (prekluzyjnego) charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej należy wskazać, że powołane orzeczenie Prezydenta m.st Warszawy było, z punktu widzenia podziału orzeczeń regulowanego przez obowiązujące ówcześnie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.; dalej rozporządzenie powoływane jako r.p.a.) – orzeczeniem incydentalnym (art. 72 ust. 2 r.p.a.), rozstrzygającym kwestię wynikającą w toku postępowania. Zgodnie zaś z art. 84 r.p.a. decyzję incydentalną można było zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem od decyzji głównej. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca nie dochowała trybu przewidzianego w powołanym przepisie. Podnieść należy, że wskazane wyżej incydentalne orzeczenie, odpowiada swoim charakterem prawnym postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesiona zażalenia, o którym mowa w art. 59 § 1 kpa.
Jednocześnie zgodnie z art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159. Wynika z tego, że nie można stwierdzić nieważności postanowień od których nie przysługuje zażalenie, także z tego względu odmowa stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1950 r. nie była bezpodstawna ani niezgodna z prawem.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 bliżej niesprecyzowanego przez autora skargi kasacyjnej aktu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż intencją strony było zaskarżenie wskazanego wyżej przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga kasacyjna zarzucała niewłaściwe uzasadnienie wyroku przez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy załatwianiu sprawy. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyjaśniania stronie przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy załatwianiu sprawy.
Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę tę należało oddalić w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.