Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/06 oddalił skargi K. M., M. T., P. K., B.S., S. O., J. K., G. K. i B. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej we wsi W.. K., oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod ulice: [...],[...],[...] i [...].
Jak wskazał organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę W. własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r.
Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. K. M. wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. poprzez stwierdzenie, że działka nr [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przeszła na własność Gminy W. zgodnie z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ stwierdził, że przepis art. 154 k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznych, w niniejszej zaś sprawie taką decyzją jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., a nie decyzja organu wojewódzkiego. Dlatego w stosunku do decyzji Ministra postępowanie administracyjne prowadzone było przez właściwy organ i zostało zakończone decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. odmawiającą zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r.
Na skutek wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Rozstrzygnięcie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998r., drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z ustawowo określonych kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] powstała z podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] lipca 1987 r., jako wewnętrzna droga dojazdowa, a następnie uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] droga ta w obrębie działki nr [...] otrzymała nazwy ulic: [...],[...],[...] i [...]. Ulice te w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. z uwagi na niezaliczenie ich do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Nadanie zaś nazwy ulic nie jest równoznaczne z uzyskaniem przez te ulice statusu dróg publicznych. Z tego właśnie powodu odmówiono stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez podmiot publicznoprawny (decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r.). Obecne żądanie strony zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej art. 73, zmierza do stwierdzenia nabycia prawa własności spornej drogi przez gminę.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 73, nie jest możliwe spełnienie żądania strony, gdyż naruszałoby to prawo. W konsekwencji organ stwierdził brak podstaw do zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. Minister wyjaśnił ponadto, że poruszona we wniosku kwestia pozwoleń wejścia w teren oraz wykonanie prac budowlanych, jak również sprawa nadania wydzielonej drodze odpowiedniej kategorii, nie należą do przedmiotu postępowania. Sprawy nadawania drodze odpowiedniej kategorii regulują odrębne przepisy ustawy o drogach publicznych.
Na decyzję Ministra Budownictwa K. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że Zarząd Gminy W. od 1993 r. celowo nie informował współwłaścicieli działki nr [...] o zamiarach inwestycyjnych dotyczących tej nieruchomości, mimo że jako droga wewnętrzna stanowi ona ich własność. Ponadto zarządzał tą działką, jakby była jego własnością, łamiąc przysługujące współwłaścicielom prawo własności i przepisy prawa budowlanego. Następnie zajął przedmiotową nieruchomość pod drogę ogólnie dostępną, pobudował bez zgody współwłaścicieli i właściwych pozwoleń całą infrastrukturę techniczną: gazowniczą, elektryczną, wodociągową i telefoniczną.
W tej sytuacji skarżąca wnosi o uznanie, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną lub przywrócenie jej do stanu pierwotnego, czyli jedynie drogi wewnętrznej.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/06 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji; natomiast nie jest możliwe w przypadku tzw. decyzji związanej, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Do takich spraw należą sprawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości będących w dniu 31 grudnia 1998 r. w ich władaniu, a niestanowiących ich własności, które zostały zajęte pod drogi publiczne. W razie potwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy wojewoda wydaje deklaratoryjną decyzję potwierdzającą nabycie, za odszkodowaniem, własności nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny.
Wydawane w tych sprawach decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, tzn. takich, w których ustawodawca nie pozostawia organowi orzekającemu jakiegokolwiek marginesu swobodnego uznania.
Okoliczności, na które powołuje się skarżąca, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i wcześniej praktycznie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego i że faktycznie wykorzystywana jest jako droga ogólnodostępna, nie wystarczają, do stwierdzenia nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego na mocy art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jeżeli nieruchomość nie jest zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż nie była zaliczona w odpowiednim trybie do kategorii dróg publicznych i stanowi drogę wewnętrzną.
Niezależnie od powyższego, Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Natomiast subiektywne poczucie krzywdy oraz dążenie skarżącej do innej oceny sprawy przez organ nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 kpa nie może bowiem prowadzić do naruszenia prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje bowiem organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja odmawiająca zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie narusza prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: P. K. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu oraz K. M., B. S., S. O. G. K. i J. K. również reprezentowani przez adwokata przyznanego im z urzędu.
W skardze kasacyjnej złożonej w imieniu P. K. pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zachodziło naruszenie przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 154 § 1 k.p.a. przez brak rozważenia, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ administracyjny w toku postępowania nie zbadał, czy wystąpiły przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. skupiając się wyłącznie na skontrolowaniu legalności zaskarżonej decyzji. Ograniczenie się zaś przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 154 k.p.a. wyłącznie do kwestii legalności zaskarżonej decyzji i pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji określonych w k.p.a., stanowi naruszenie prawa (tak wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 6952/97). Uchylone lub zmienione mogą być bowiem decyzje niedotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. W niniejszej zaś sprawie organ administracji w ogóle nie badał kwestii związanych z istnieniem interesu społecznego lub słusznego interesu strony, nie znajduje zatem oparcia stanowisko Sądu I instancji, że po stronie skarżącego nie zaistniał słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Organ administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajęły się też kwestią występowania w niniejszej sprawie interesu społecznego, który przemawiałby za uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu K. M., B. S., S. O., G. K. i J. K., pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że uszło uwadze sądu rozpoznającego sprawę w I instancji, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że działka nr [...] zajęta pod ulice: [...],[...],[...] i [...] stanowi praktycznie drogę dojazdową dla licznych posesji należących do osób trzecich. W tej sytuacji słuszny interes społeczny przemawia za zmianą charakteru powyższych dróg z wewnętrznych, które mogą być w każdej chwili zamknięte przez mieszkańców na drogi publiczne. Powyższe oznacza, iż spełniony został wymóg występowania w sprawie interesu społecznego, którego nie dostrzegł organ administracji w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Prawidłowe zatem sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie wyprowadzać jej podstaw i konkretyzować jej zarzutów. Dla skuteczności skargi kasacyjnej niezbędne jest zatem sprecyzowanie podstaw kasacyjnych przez wskazanie przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona przez P. K. oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że elementem konstytuującym tę podstawę kasacyjną jest poza wskazaniem naruszonego przepisu procedury sądowoadministracyjnej oraz wyjaśnieniem, na czym owo naruszenie polegało – wykazanie, że waga oraz charakter zarzucanego uchybienia są tego rodzaju, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa kasacyjna pozbawiona tego elementu nie może być uznana za usprawiedliwioną, co powoduje, że skarga kasacyjna, stosownie do art. 184 P.p.s.a podlega oddaleniu bez wdawania się w merytoryczną ocenę podniesionych w niej zarzutów.
Ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku. W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. K. brak jakiejkolwiek wzmianki o tym, że zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Już z tej przyczyny czyni to skargę kasacyjną nieskuteczną.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż niezasadny jest zarzut, jakoby organ administracji w toku postępowania nie zbadał, czy wystąpiły przesłanki określone w art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa jednoznacznie stwierdził, że spełnienie żądania strony nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa. Nie można pominąć zasady, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony prowadząca do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem naruszałaby interes społeczny; bezsprzecznie bowiem poszanowanie porządku prawnego leży w interesie społecznym. Słuszny interes strony może być zatem uwzględniony wyłącznie w granicach określonych obowiązującym prawem.
Sąd I instancji nie pominął tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dopatrując się naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności przy ocenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tej sytuacji nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. przy rozstrzyganiu w przedmiocie skargi.
Skarga kasacyjna wniesiona przez P. K. nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Nie mogła zostać uwzględniona również skarga kasacyjna wniesiona w imieniu K. M., B. S., S. O., G. K. i J. K. Pełnomocnik skarżących zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 134 P.p.s.a., zasygnalizował wprawdzie, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, jednak wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie nie uprawdopodobnił.
Niezależnie od tego braku skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie określa ona granic zaskarżenia, co uniemożliwia jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zauważyć, że art. 134 składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: ust. 1 i ust. 2, które dotyczą odrębnych materii procesowych. Ustęp pierwszy stanowi, że sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, natomiast ustęp drugi ustanawia zakaz reformationis in pius przy orzekaniu przez sąd. Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie art. 134 P.p.s.a. nie precyzuje jednak, o które z uregulowań zawartych w tym artykule chodzi.
Brak konkretnego określenia podstawy kasacyjnej powoduje, że nie są wyznaczone granice zaskarżenia. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny natomiast, zgodnie z regułą procesową określoną w art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.
Niemniej biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej można przyjąć, że naruszenie art. 134 przez nierozpoznanie istoty sprawy polega, zdaniem pełnomocnika skarżących, na pominięciu okoliczności, które przemawiają za zmianą charakteru będących przedmiotem sporu dróg wewnętrznych na drogi publiczne. Tak rozumiany zarzut pozbawiony jest uzasadnienia, ponieważ zmiana charakteru drogi poprzez nadanie jej statusu drogi publicznej nie jest objęta uregulowaniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który stanowi podstawę prawną zakwestionowanej przez skarżących w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych następuje w drodze stosownego aktu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję wydaną w przedmiocie wzruszenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie był władny zajmować się zagadnieniem zmiany statusu tych dróg.
Stwierdzić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd ten orzekł w granicach sprawy, której dotyczyło postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Z tych względów zarzut nierozpoznania istoty sprawy należy uznać za niezasadny.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargi kasacyjne na zasadzie art. 184 P.p.s.a., jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikom skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocników ustanowionych z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.