Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1230/16 oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...]. Podstawą prawną żądania ustalenia odszkodowania był przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 1998 r.").
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie za nieruchomość jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasło.
Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione dwie z przesłanek warunkujących ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r.
Po pierwsze, skarżąca nie złożyła wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że wnioskiem inicjującym postępowanie było pismo z 27 września 2012 r. Natomiast pismo z 27 września 2002 r. nie jest opatrzone jakąkolwiek adnotacją potwierdzającą fakt wpływu do Urzędu Gminy. Nie udało się również w żaden inny sposób potwierdzić faktu złożenia tego pisma w tej dacie. Sąd dostrzegł również, że w dacie "27.IX.2002r" drugie zero oznaczenia roku naniesione jest na wcześniej widniejącą w tym miejscu cyfrę jeden, a jego treść dotyczy zniszczenia ogrodzenia dokonanego przy budowie drogi i konieczności wykonania muru oporowego, a nie sprawy odszkodowania, nie stanowi wobec tego wniosku w trybie art. 73 ustawy.
Po drugie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nawet wniesienie wniosku w odpowiednim terminie nie mogło odnieść zamierzonych skutków, z uwagi na niespełnienie przesłanki związanej z wydaniem deklaratywnej decyzji wojewody.
Decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy jest kluczowa dla ustalenia i wypłaty odszkodowania. Decyzja ta potwierdza fakt wywłaszczenia działki zajętej pod drogę, określa przedmiot wywłaszczenia dokonanego z mocy samego prawa, wskazuje na obszar i granice nieruchomości, które zostały przejęte od dotychczasowego właściciela. Decyzja wydana w tym trybie wiąże organ orzekający o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.
Tymczasem Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] stycznia 2015 r. znak [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] nie stanowiła drogi publicznej, została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero na mocy uchwały Rady Gminy [...] z dnia 11 grudnia 2003 r. nr [...]. Potwierdza te ustalenia również analiza uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...]maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ([...]).
W takich okolicznościach nie istniała możliwość ustalenia odszkodowania, bowiem w świetle decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie doszło do przejęcia własności w trybie omawianych przepisów. Skoro nie nastąpiło nabycie nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (o czym wiążąco orzeczono w ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewody), to również brak jest podstaw do przyznania skarżącej ekwiwalentu w postaci określonej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. art. 73 ustawy z 1998 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację, prowadzącą do stwierdzenia, iż nie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek ww. przepisu, a to zajęcie danej nieruchomości pod pas drogi publicznej potwierdzone deklaratoryjną decyzją wojewody oraz wystąpienie właściciela nieruchomości z wnioskiem o odszkodowanie w terminie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację, prowadzącą do stwierdzenia, że działka gminna nr [...]obr. [...], jedn. ewid. [...], biegnąca wzdłuż działki o nr [...] od strony zachodniej stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu ww. przepisu.
- 3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) polegające na obrazie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za bezprzedmiotowe rozważania w zakresie niezebrania materiału dowodowego, obowiązku jego rozpatrzenia przez organ prowadzący postępowanie, przyjęcie za nieistotne naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. oraz przyjęcie za bezzasadne zarzuty skargi naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 123 K.p.a.
Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca wskazała, że kwestią sporną na gruncie przedmiotowej sprawy jest rozumienie przestanek art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Sąd I instancji przyjął, że brak deklaratoryjnej decyzji wojewody w rozumieniu art. 73 ust. 3 ww. ustawy oznacza brak zajęcia danej nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącej z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem zgodnie z ust. 3, będącym podstawą orzeczenia Sądu I instancji, ostateczna decyzja wojewody jest jedynie podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.
W konsekwencji zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz ujawnienie w księdze wieczystej na mocy decyzji wojewody jest inną kwestią i powinno być traktowane odrębnie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2914 roku, sygn. akt I SA/Wa 1637/13 "dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej, pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów k.c., czy też na podstawie u.g.n.". Skarżąca wskazała, iż wobec faktu wybudowanie drogi oraz w związku z dokonywaniem robót na zajętej nieruchomości uzasadniony jest wniosek, iż gmina nią władała.
Sąd odmawiając spełnienia tej przesłanki nie powinien powoływać się na art. 73 ust. 3 ww. ustawy, jako że pierwszą czynnością jest faktyczne zajęcie nieruchomości, a samo wydanie decyzji wojewody ma wpływ jedynie na okoliczność ujawnienia tego przejęcia w księdze wieczystej.
W konsekwencji skarżąca wywiodła, że ustalenie i wypłata odszkodowania winna nastąpić niezależnie od wydania jakiejkolwiek decyzji przez wojewodę.
Skarżąca wskazała nadto, że stanowisko Sądu I instancji w kwestii zachowania terminu do zgłoszenia wniosku jest nieprawidłowe. O zachowaniu terminu świadczy treść większości dokumentów zebranych w aktach sprawy, w tym złożone wraz z odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 roku. Wszystkie te pisma wskazywały na niezadowolenie skarżącej z istniejącego stanu rzeczy, a to nieuiszczenia stosownej rekompensaty, jak i niewykonania odpowiednich poboczy przy urządzaniu dróg.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 73 ustawy z 1998 r., albowiem fałszywe jest stanowisko, że rozstrzygnięcie decyzji wojewody nie ma znaczenia dla sprawy ustalenia odszkodowania.
Po pierwsze, zarzut został sformułowany wobec całego art. 73 ustawy, podczas gdy ma on strukturę złożoną, zawiera kilka norm, z których tylko niektóre na zaistniałym etapie postępowania miały znacznie. Już z tego powodu postawiony zarzut jest wadliwy, albowiem w sprawie nie miały zastosowania wszystkie z zawartych w art. 73 norm zachowania.
Ugruntowane jest nadto stanowisko, że podstawą do ustalenia odszkodowania jest uprzednie potwierdzenie przez wojewodę dokonanego z mocy prawa wywłaszczenia w decyzji wydawanej w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy z 1998 r. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07, przepis art. 73 ust. 3 ustawy stanowi, że w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia wydawana jest decyzja, funkcją tej decyzji wojewody jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999r.
Przesłanki nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, określone w art. 73 ust. 1 ustawy mają znaczenie dla wywłaszczenia, zatem podlegają badaniu w postępowaniu przed Wojewodą. W postępowaniu przed wojewodą, zakończonym decyzją z [...] stycznia 2015 r. było badane, czy nieruchomość jest zajęta pod drogę i jaki ma ona charakter. Wszystkie argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do faktu zajęcia działki, istnienia drogi, władania nią powinny być podnoszone w postępowaniu mającym na celu potwierdzenie faktu wywłaszczenia z mocy prawa.
Bezsporne jest, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 3 ustawy nie potwierdziła, aby nieruchomość została nabyta przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Wobec tego nie może budzić żadnych wątpliwości, że skoro nie doszło do wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1, to nie ma podstaw do ustalania odszkodowania, które należy się jedynie za nieruchomości przejęte w tym trybie. Żadne dodatkowe ustalenia faktyczne, prowadzenie postępowania dowodowego nie mogą doprowadzić do konkluzji odmiennej. Z tych względów nie mogły odnieść żadnego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, warunkiem ich uwzględnienia, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Taki wpływ na wynik niniejszej sprawy nie był możliwy, albowiem wystarczającym powodem braku podstaw do ustalenia odszkodowania jest to, że nie doszło do utraty prawa własności w trybie ustawy z 1998 r. Z tego samego powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, charakter drogi nie miał dla sprawy znaczenia.
Nie mogło wywrzeć wpływu na wynik sprawy również badanie drugiej z przesłanek nabycia prawa do odszkodowania, związanej z zachowaniem terminu do złożenia wniosku. Prawidłowo Sąd I instancji podał, że skoro nie doszło do utraty prawa własności w oparciu o ustawę z 1998 r. to kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania traci na znaczeniu, inna jest bowiem podstawa do odmowy jego ustalenia.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.