Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1161/06 oddalił skargę G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu stwierdził, że skarga G. T. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 późn. zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy - zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo wykazało, że zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowił wyżej przywołany przepis, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 4 cyt. ustawy tzn.: dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w formie pieniężnej. Organy administracji rozpatrujące sprawę, po rozważeniu sytuacji życiowej strony stwierdziły jednak, iż nie występują okoliczności, które sytuację wnioskodawcy pozwalałyby uznać za bezwzględnie uzasadniającą przyznanie mu pomocy na wnioskowany przez niego cel. Jakkolwiek G. T. przedstawił skierowania na konsultacje lekarskie u specjalistów- ortopedy, neurologa i laryngologa - to jednak ze skierowań tych nie wynika, że badania te muszą być przeprowadzone poza terenem województwa z., w W. i B.. W samym S., a także całym województwie, praktykę lekarską prowadzi wielu lekarzy tych specjalizacji, a ponadto funkcjonuje wiele szpitali, w tym klinicznych, o wysokim poziomie świadczonych usług zdrowotnych. Sam brak zaufania skarżącego do lekarzy tutejszych klinik nie jest wystarczający do uznania, że skarżący wymaga niezwłocznego leczenia w W. czy B.. Ponadto, skarżącemu zapewniono wsparcie finansowe z środków pomocy społecznej na zaspokojenie części niezbędnych potrzeb życiowych, w tym na dojazdy do lekarzy specjalistów w S. (decyzja z dnia [...] przyznająca 35 zł).
Skargą kasacyjną z 16 marca 2007 r. G. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- prawa postępowania administracyjnego, a mianowicie 7 i 8 k.p.a. poprzez brak dążności do wszechstronnego rozważenia istoty sprawy;
- przepisów Konstytucji RP, a mianowicie art. 31 Konstytucji poprzez ograniczenie skarżącemu konstytucyjnego prawa do wolności oraz art. 67 i 68 Konstytucji w zakresie pomocy społecznej oraz ochrony zdrowia.
Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu stwierdzono, że stanowisko Sądu, że pomimo tego, że skarżący znajduje się w rzeczywiście trudnej sytuacji materialnej to jednak nie występują okoliczności, które sytuacje wnioskodawcy pozwalałyby uznać za bezwzględnie uzasadniającą przyznanie mu pomocy na wnioskowany przez niego cel, zaś sam zaś brak zaufania skarżącego do lekarzy tutejszych klinik nie jest wystarczający do uznania, że skarżący wymaga niezwłocznego leczenia w W. i B. jest niesłuszne, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które zobowiązane było przepisami kodeksu postępowania administracyjnego do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli uchyliło się od nałożonych prawem obowiązków. Skarżący wielokrotnie w swych pismach do organów administracyjnych podnosił, że od 2002 r. nie jest w stanie uzyskać dla siebie pomocy medycznej w S.. Wobec faktu, iż nie stać go by samodzielnie opłacić leczenie u specjalistów, którzy mogliby mu wreszcie pomóc w jego cierpieniu zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o wsparcie finansowe w tym zakresie. Organ administracyjny zasłaniając się przepisami odmówił skarżącemu pomocy w tym zakresie stwierdzając, że sam brak zaufania skarżącego do lekarzy tutejszych klinik nie jest wystarczający do uznania, że skarżący wymaga niezwłocznego leczenia w W. czy B.. Brak zaufania skarżącego wynika z braku efektów leczenia. Wobec takiej sytuacji chory człowiek znajdujący się w trudnej sytuacji życiowej pozostaje pozbawiony możliwości skorzystania z opieki fachowców, którzy ulżyliby jego cierpieniu. Organ administracyjny podejmując swoją decyzję o odmowie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów przejazdów i pobytu celem leczenia do W. i B. naruszył konstytucyjne prawo skarżącego do wolności wyrażone w art. 31 Konstytucji, który stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej oraz w art. 67 i 68 Konstytucji, z których wynika, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z zasady tej wynika zakaz zmuszania kogokolwiek do działań, które prawo jako regulator stosunków społecznych jemu nie nakazuje. Oznacza to wolność działania wszędzie tam, gdzie prawo nie wprowadza zakazów. Organ administracyjny realizujący zadania z zakresu pomocy społecznej natomiast pozbawił swoją decyzją możliwości wyboru przez skarżącego skutecznego sposobu leczenia. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że to właśnie brak odpowiednich środków finansowych uniemożliwia skarżącemu powrót do zdrowia i zakończenia związanych z tym cierpień. Zgodnie z zapisami ustawy o pomocy społecznej organ administracyjny realizujący zadania zakresu pomocy społecznej zobowiązany jest przed wydaniem decyzji ocenić czy pomoc jest niezbędna na wnioskowany przez stronę cel.
Uchybił jednak swojemu obowiązkowi nie uwzględniając faktu, iż skarżący w S. nie jest w stanie uzyskać odpowiedniej opieki medycznej. Trudno, bowiem nazwać marnotrawieniem środków publicznych, gdy przyznane są one na ratowanie życia i zdrowia chorego człowieka. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym (zob. np. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94 - POP 1996. nr 6, poz. 181; teza pierwsza wyroku NSA z 13 stycznia 1995 r., ii SA 1691/93 - Prok, i Pr. 1995, nr 9, poz. 44; teza druga wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 - ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Oczywiście, mogą istnieć inne czynniki wyłączające możliwość załatwienia sprawy zgodnie z interesem obywatela, jak na przykład ograniczone uprawnienia i środki pozostające w dyspozycji organu (teza czwarta wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r.. SA. 820/81 - ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Należy przypomnieć, że w przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu jak to miało miejsce w powyższej sprawie. Skarżący, który zgodnie z rozpoznaniem medycznym po przebytym urazie czaszki z pęknięciami kości cierpi na [...] ([...]) pomimo tak ciężkiego stanu zdrowia nie może znaleźć zrozumienia dla swojego cierpienia napotykając na mur bezdusznej biurokracji. Od czerwca 2006 r. skarżący pozostaje w ostrym stanie zapalnym organizmu. Na skutek aresztowania i uniemożliwienia mu zakończenia zaleconej wcześniej antybiotykoterapii, stan ten przerodził się w przewlekły, nastąpiły znaczne mutacje bakteryjne zarówno w krwi jak i płynie mózgowo rdzeniowym, co powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia skarżącego. Skarżący twierdzi, iż po doznanych urazach przez długi czas wykluczano w s. placówkach medycznych wyciek płynu mózgowo rdzeniowego, pomimo wskazujących na powyższe wyników przeprowadzanych badań. Zdaniem skarżącego na skutek źle pojętej solidarności w środowisku lekarskim w S. nie podejmuje się właściwego leczenia skarżącego, zaś osoby, mające wolę pomocy skarżącemu nie dysponują ku temu środkami wymaganymi w leczeniu klinicznym. Katedra i Klinika Chorób Zakaźnych i Hepatologii w S., w której ostatnio hospitalizowany był skarżący wyłącznie spowodowała obniżenie bezpośredniego zagrożenia dla życia jednakże nie dokończyła leczenia, a organizm skarżącego znajduje się nadal w stanie zapalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Na wstępie należy zaznaczyć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04 M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Tak więc zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. – co do zasady – nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te regulują postępowanie administracyjne, co oznacza, że nie dotyczą one postępowania przed sądami administracyjnymi. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. z założenia musiał być uznany za nietrafny. Przypomnieć bowiem należy, że kontroli legalności decyzji administracyjnych wojewódzkie sądy administracyjne dokonują w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże naruszenia przepisów tej ustawy w skardze kasacyjnej nie wykazano.
Także postawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na takim naruszeniu prawa materialnego, do którego doszło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie “podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Brak tego sprecyzowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nawet ocenę, czy przepisy art. 31 oraz art. 67 i 68 Konstytucji RP, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji w ogóle miały zastosowanie w niniejszej sprawie.
Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony, ponieważ skarga kasacyjna została oddalona (art. 203 i 204 p.p.s.a.).