Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 902/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. W. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w B. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie rozłożenia na raty równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w E. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z dnia [...] listopada 2005 r. (bez numeru) w sprawie rozłożenia na raty zobowiązania pieniężnego – równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę Ł. W. w Wojskowej Akademii Technicznej w wysokości [...] zł ustalonej w decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z dnia [...] listopada 2005 r. (bez numeru). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja o rozłożeniu na raty spłaty należności musiała być zakwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Określała ona bowiem, iż warunki i termin spłaty rozłożonej na raty należności nastąpi w umowie cywilnoprawnej, która była załącznikiem do decyzji. Takie rozstrzygnięcie było niezgodne z treścią przepisów, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji, tj. art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.- powoływanej dalej, jako ustawa o służbie wojskowej lub ustawa pragmatyczna) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. z 2004 r. Nr 135, poz. 1451 – powoływanego dalej, jako rozporządzenie z dnia 24 maja 2004 r.). Zgodnie z § 18 ust. 3 tego rozporządzenia, w przypadku odroczenia terminu zwrotu równowartości kosztów lub rozłożenia ich na raty, zwrot kosztów następuje w terminach określonych w decyzji dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni lub ostatnio pełnił zawodowa służbę wojskową.
Zdaniem organu z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że jedyną właściwą formą prawną, jaką przewidział ustawodawca w przypadku rozłożenia na raty tak określonego zobowiązania pieniężnego była decyzja administracyjna, a wskazanie warunków oraz terminów płatności poszczególnych rat było elementem nierozerwalnie związanym z treścią rozstrzygnięcia i powinno być zawarte w przedmiotowej decyzji. Na uzasadnienie swojego stanowiska w kwestii charakteru naruszonych przepisów, organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA1935/99.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych po rozpoznaniu odwołania Ł. W. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko, że istotą nieprawidłowości w postępowaniu Dowódcy Jednostki Wojskowej w B. w sprawie rozłożenia na raty należnej do zwrotu równowartości kosztów było określenie warunków i terminów spłat w umowie cywilnoprawnej, która była załącznikiem do tej decyzji. Naruszenie prawa w tym zakresie było oczywiste wobec prostego zestawienia treści decyzji z treścią obowiązujących przepisów. W ocenie organu, usunięcie w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego omawianej decyzji miało swoje uzasadnienie także w przepisie art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej, jako Kpa). Dla ważności decyzji administracyjnej potrzebne jest, aby w swoim rozstrzygnięciu zawierała wymienione w § 1 art. 107 Kpa składniki, a § 2 nakłada na organ obowiązek umieszczenia w decyzji elementów dodatkowych rozstrzygnięcia, o ile taki obowiązek wynika z przepisów odrębnych. Takim przepisem szczególnym jest cytowany § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 maja 2004 r. Zatem pominięcie tego składnika w decyzji i przełożenie ciężaru spłaty należności w ratach na umowę cywilnoprawną w sposób rażący narusza prawo, bowiem w dacie wydania przedmiotowej decyzji ustawa pragmatyczna nie przewidywała takiego trybu zwrotu równowartości kosztów nauki przez zobowiązanego. Jednocześnie organ wskazał, że formę umowy cywilnoprawnej, jako sposobu nałożenia obowiązku spłaty kosztów za naukę przez żołnierzy zawodowych wprowadziła ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1242), nadając nowe brzmienie art. 54 ustawy pragmatycznej. Jednakże, zmieniony art. 54 nie miał w sprawie zastosowania z uwagi na treść przepisów przejściowych (art. 11 ustawy zmieniającej).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ł. W. zarzucił powyższej decyzji rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie rozpoznał istoty odwołania strony, zaś wydana decyzja nie zawiera składników wymaganych w art. 107 Kpa, w szczególności brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazano, iż przywołana przez organ teza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego charakteryzująca pojęcie rażącego naruszenia prawa jest oderwana od stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, bowiem orzeczenie dotyczyło przepisów Ordynacji Podatkowej. Ponadto, z treści przywołanego przez organ rozporządzenia nie wynika, że elementem koniecznym decyzji jest określenie terminów zwrotu kosztów.
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku poza rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi nadzwyczajnego trybu postępowania oraz przesłanek rażącego naruszenia prawa Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. z [...] listopada 2005 r. w sprawie rozłożenia na raty zobowiązania pieniężnego dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu wobec niebudzącej wątpliwości treści § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 maja 2004 r. zawarcie w decyzji o rozłożeniu należności na 60 rat stwierdzenia, że warunki spłaty zobowiązania zostaną ustalone w drodze umowy stanowi negację tego przepisu. W konsekwencji decyzja w sprawie rozłożenia należności na raty została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że wobec postanowienia, iż warunki spłaty rat zostaną określone w umowie, do zawarcia której nie doszło, decyzja stała się niewykonalna. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż wszczęte wobec zobowiązanego Ł. W. postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wyegzekwowania przypisanej do zwrotu należności i zostało przez organ egzekucyjny – Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., umorzone. Okoliczności niniejszej sprawy zdaniem Sądu wskazują, że niewykonalność decyzji ma charakter trwały, a zatem istniała też podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o rozłożeniu należności na raty wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. W. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 maja 2004 r. poprzez przyjęcie, że decyzja Dowódcy JW [...] w B. z [...] listopada 2005 r. rażąco narusza prawo, chociaż jest ona z tym przepisem oczywiście zgodna,
- naruszenie przepisów postępowania tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa materialnego przez organ, a także naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 Kpc i art. 134 p.p.s.a. bowiem wadliwość wyroku z powodu naruszonych przepisów jest konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów, która była oceną formułowaną bez udowodnienia faktów, do których się odnosiła (w szczególności brak dowodów na okoliczność, że umowa nie została zawarta),
- art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo ujawnionego naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 Kpa i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa,
- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów stawianych w skardze w tym naruszenia art. art. 7, art. 77, art. 107 Kpa i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co sprawia, że stanowisko Sądu nie jest ani dostatecznie jasne, ani należycie uzasadnione,
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a z powodu orzekania na zasadzie słuszności właściwej sądom powszechnym, a nie według zasady badania legalności wydanego przez organ administracji aktu. polegający na oddaleniu skargi na decyzje zapadłą w wyniku naruszenia art. 7 i art. 8 Kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej wynika, że w drodze rozporządzenia Minister Obrony Narodowej określi warunki i tryb zwrotu równowartości kosztów (nauki i utrzymania żołnierza), a nie warunki i tryb rozłożenia na raty tych kosztów, czy terminy wpłat kolejnych rat. W tym kontekście zdaniem skarżącego kasacyjnie należało zbadać, czy była podstawa prawna dla wydania rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. (w zakresie § 18) i czy zakres tej regulacji odpowiadał zakresowi wskazanemu w przepisie delegacyjnym. Należało równie zbadać, czy nie jest to problem odmiennej wykładni § 18 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. bowiem wówczas nie można byłoby mówić o rażącym naruszeniu § 18.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego cała decyzja jest decyzją rażąco naruszającą prawo, a nie tylko w zakresie, w którym przewiduje regulację, co do terminów spłat, skoro przewidziano w niej rozłożenie kwoty do zwrotu na 60 miesięcznych rat tj. tak jak stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. Ponadto Sąd I instancji nie zbadał, czy umowa została zawarta ani też nie wymagał, by zbadał to organ administracji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro była wydana decyzja o rozłożeniu należności na 60 miesięcznych rat, a termin rozpoczęcia spłaty tych rat nie został uzgodniony w umowie, to należało ustalić inny termin spłaty rat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania o tyle mogą być skuteczne, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W pierwszym z podniesionych zarzutów wskazano naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez Sąd I instancji dotyczącej przyjęcia oceny "bez udowodnienia faktów, do których się odnosiła (w szczególności brak dowodów na okoliczność że umowa została zawarta)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut jest całkowicie bezpodstawny, gdyż to czy została zawarta umowa cywilnoprawna odnośnie warunków spłaty kosztów przez skarżącego jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Już, bowiem sam fakt odesłania w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie określenia warunków spłaty zobowiązania do umowy stanowi rażące naruszenie prawa w ówczesnym stanie prawnym. W piśmie z dnia [...] października 2008 r. kierowanym do Dowódcy Wojsk Lądowych (k.8 akt administracyjnych) skarżący stwierdza wprost, iż umowa w zakresie terminów spłat zobowiązania nie została zawarta i najprawdopodobniej do chwili obecnej nie została przez strony podpisana, bo taka sytuacja jest dla skarżącego wyjątkowo korzystna. Pozostałe zarzuty są także niezasadne, przede wszystkim zaś nie zawierają odpowiedniego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, ażeby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 151 i 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa, natomiast oddalenie skargi przez Sąd I instancji było jak najbardziej zasadne. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest całkowicie niezrozumiały, przede wszystkim zaś nie został w żaden sposób uzasadniony, a zarzut braku badania legalności zaskarżonej decyzji jest całkowicie nieuprawniony, gdyż z uzasadnienia Sądu I instancji wynika dokonana ocena legalności badanych decyzji administracyjnych.
Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 maja 2004 r. jest także niezrozumiały, gdyż Sąd I instancji oceniał rażące naruszenie przepisu § 18 ust. 3 a nie ust.
- W uzasadnieniu natomiast skargi kasacyjnej odnośnie powyższego zarzutu podniesiono także brak delegacji ustawowej do uregulowania § 18 rozporządzenia a mianowicie, iż przewidziany w art. 55 ust. 1 pkt 3 sposób ustalania równowartości kosztów oraz warunki i tryb ich zwrotu nie oznacza zdaniem skarżącego kasacyjnie warunków i trybu rozłożenia na raty, a już na pewno nie ustalania terminów wpłat kolejnych rat. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma żadnych wątpliwości, co do prawidłowej delegacji ustawowej do wydania przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. a tym bardziej § 18 ust. 3 w/w aktu. Delegacja ustawowa wyraźnie wskazuje na określenie "warunki i tryb zwrotu" równowartości kosztów, a więc także możliwość odroczenia terminu zwrotu jak i rozłożenie kosztów na raty. Zaprezentowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd odmienny, nie poparty argumentacja prawną stanowi jedynie polemiką z usprawiedliwionym stanowiskiem Sądu I instancji i z niebudzącą wątpliwości wykładnią § 18 rozporządzenia. Zastosowanie interpretacji proponowanej przez skarżącego kasacyjnie prowadziłoby w rezultacie do tego, że niemożliwa byłaby egzekucja równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką Ł. W. ustalonych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej tym bardziej budzi wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. uwzględniała wniosek skarżącego kasacyjnie o rozłożeniu równowartości kosztów na raty, a teraz przedstawia on interpretację, iż taka możliwość nie istniała. Kwestię zasadności ustalenia tych kosztów badał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1524/06 oddalając skargę kasacyjną Ł. W. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu Sądu I instancji, iż istnieje również druga podstawa nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005r. określona w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa a mianowicie jej trwała niewykonalność.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie zawierającą uzasadnionych podstaw.