Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 629/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 407/12 po rozpoznaniu skargi A. V., M. V. i J. M. (powinno być "J. V.") uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania, a w pozostałej części oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wydział Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1971 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem - części nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] (powinno być "[...]"), wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...] (parcele nr [...] o powierzchni 1321 m2 oraz nr [...] o powierzchni 460 m2), stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V. Pismem z dnia 22 grudnia 2004 r., sprecyzowanym podaniem z dnia 23 lutego 2005 r., A. V. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1971 r., zarzucając, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 94, poz. 18), bowiem biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, nadto ich opinii nie przedstawiono właścicielom wywłaszczonej nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości Ministra Infrastruktury do rozpatrzenia wniosku A. V. z dnia 22 grudnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził przy tym, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. została skierowana do osoby zmarłej, a zatem jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Adresatem tej decyzji był między innymi M. V., który jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...], zmarł w dniu 26 lipca 2007 r. Nie mógł być on tym samym stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Z tych względów decyzję Ministra Infrastruktury należało uchylić.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził ponadto, że organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak i w dalszym stadium postępowania administracyjnego. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ocenia się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w konkretnych sprawach, a potem organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 14 tej ustawy, w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji był organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości.

Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie strony nie skorzystały z przysługującego im prawa do odwołania. W związku z tym dla oceny, jaki organ jest obecnie właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, należy ustalić organ, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami jest kompetentny w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania. W obowiązującym stanie prawnym sprawy dotyczące wywłaszczenia zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - dalej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n. sprawy wywłaszczeniowe przekazano staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, stosownie do art. 129 u.g.n. w decyzji ustala również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast na podstawie art. 9a u.g.n, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Zatem w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. jest Wojewoda Pomorski. Skoro organem właściwym w sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Natomiast wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 1971 r. odrębnym pismem zostanie przekazany według właściwości Wojewodzie [...].

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. V., M. V. i J. M. (powinno być "J. V."). Zarzucając naruszenie art. 19, art. 65 i art. 105 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skarżący stwierdzili, że następcą funkcjonalnym prezydiów wojewódzkich rad narodowych są wojewodowie. Na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe już w 1997 roku zostały przekazane do kompetencji starostów. W praktyce nadal jednak przyjmowano, że w stosunku do prezydiów wojewódzkich rad narodowych, orzekających w sprawach wywłaszczeń prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Dlatego niezrozumiałym jest, dlaczego Minister po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego stwierdził nagle brak swej właściwości w tego typu sprawach. Uznanie rozstrzygnięcia Ministra za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. byłyby nieważne jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej błędnie umorzył postępowanie, powołując się na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą w stosunku do sprawy prowadzonej w trybie postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się ona własnymi regułami, także w zakresie ustalenia organu właściwego do jej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję, ustaleń co do organu wyższego stopnia należy dokonać biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12). Od szeregu lat w orzecznictwie i praktyce przyjmowano więc, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt RN 83/98.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 1971 r., o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane było przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy). Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego, nie posiadała natomiast uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. W stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zgodnie z art. 13 pkt 2 k.p.a. (w jego brzmieniu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej), był właściwy minister.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, nie powinno ulegać wątpliwości, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był i nadal jest minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Ustalenie organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem Sądu, byłoby uzasadnione tylko w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji.

Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie organem tym był minister i w związku z tym nadal minister - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Zatem Minister Infrastruktury -stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. - był w dacie orzekania w sprawie organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo natomiast uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., gdyż rozstrzygnięcie to skierowane zostało do osoby nieżyjącej, to jest M. V., który zmarł w dniu 26 lipca 2007 r. Osoba zmarła nie ma zdolności prawnej, ani nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania; nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie akty administracyjne.

W związku z tym, w ocenie WSA w Warszawie, organ II instancji powinien był stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji jako skierowanej do osoby nieżyjącej, a nie orzec o uchyleniu tej decyzji. Jednakże Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji także w tym zakresie, mając na uwadze fakt, że wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji ma praktycznie taki sam skutek jak wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność. Każdy z tych przypadków prowadzi bowiem do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego i prowadzi do konieczności ponownego rozpoznania sprawy z udziałem następców prawnych zmarłej strony.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 407/12, zarzucając:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
2. • art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący organ - Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...];
3. • art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się jedynie na praktykę orzeczniczą, natomiast nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...],
4. • art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9a tej ustawy w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, że w sprawie nie powinny mieć zastosowania powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania;
5. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy organ II instancji w razie skierowania decyzji organu I instancji do osoby zmarłej oraz stwierdzenia swojej niewłaściwości, powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie;
6. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części umarzającej postępowanie;
7. • art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnych, wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a których organ nie może wykonać;
8. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez nieuwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
9. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że ustalenia Sądu I instancji są błędne, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, (publ. ONSA 2000/4/139) wynika, że art. 17 k.p.a. nie odnosi się w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów istniejących przed wejściem w życie Kodeksu. Ponadto nie można obecnie stosować przepisów określających właściwość organu wyższego stopnia obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji. Aktualnej właściwości organu nie można bowiem opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Nie ma również podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r. a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy.

Zatem biorąc pod uwagę fakt przemian ustrojowych w Polsce po 1989 r. oraz obowiązujące przepisy, nie można w sposób wskazywany przez Sąd I instancji ustalać właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium rady narodowej według szczebla organu. Organ szczebla wojewódzkiego przed zmianami oraz wojewoda to dwa różne organy.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działa w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tzn. może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Przepisami szczególnymi w stosunku do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie są art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n., zgodnie z którymi organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zaś na podstawie art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

Kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] w zakresie wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania przejął więc obecnie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a tym samym organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wojewoda, a nie minister. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że jeśli nastąpiła zmiana w strukturze administracji publicznej skutkująca zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, należy najpierw ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określić organ wyższego stopnia, jako właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 k.p.a. Powoływanie się na odmienną praktykę orzeczniczą, bez wskazania konkretnej podstawy prawnej, nie może uzasadniać właściwości Ministra w przedmiotowej sprawie.

Sąd w zaskarżonym wyroku nie podał przepisów, z których ta właściwość ma wynikać. Samo odwołanie się do art. 157 § 1 k.p.a. było niewystarczające, gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] nie można też utożsamiać z obecnym wojewodą.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził ponadto, że Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli organ odwoławczy ustali więc, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję, bądź uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. Zastosowanie w takim przypadku w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności byłoby rażącym naruszeniem prawa, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, błędnie wytykając Ministrowi, że uchylił jedynie decyzję Ministra Infrastruktury, mimo że powinien stwierdzić nieważność tego rozstrzygnięcia.

Nadto z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, zobowiązany jest określić swoje stanowisko w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do wydania decyzji jedynie uchylającej decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji uznawana jest w orzecznictwie za nieważną. Zatem Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem do takiego uchybienia w sprawie w ogóle nie doszło.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem nie uzasadnił swojego stanowiska dotyczącego naruszenia przepisów art. 17, art. 20, art. 157 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzestając jedynie na ogólnikowym uznaniu braku właściwości Wojewody [...] w sprawie, jak również nie wyjaśnił dlaczego pozostawił w obrocie prawnym decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jedynie w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym Sąd poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, których organ nie może wykonać, naruszył przepisy art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Od takich decyzji, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy, stronom przysługiwało odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia. Ustawodawca nadał Komisji Odwoławczej wyłącznie kompetencje organu odwoławczego (art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy).

Komisja nie posiadała natomiast uprawnień do orzekania w sprawach nieważności decyzji. W ówczesnym stanie prawnym, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej) organem wyższego stopnia w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Ustalenia te nie mogą jednak przesądzać o właściwości organu uprawnionego obecnie do prowadzenia postępowania nadzorczego w analizowanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela bowiem poglądu Sądu I instancji (prezentowanego również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych), że skoro zgodnie z przepisami art. 138 § 1 k.p.a. i art. 13 pkt 2 k.p.a., obowiązującymi w czasie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1971 r., organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był właściwy minister i skoro organ taki nadal funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej oraz posiada kompetencje do merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym, to - mimo zniesienia organów prezydiów wojewódzkich rad narodowych - w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez organ stopnia wojewódzkiego (prezydium właściwej rady narodowej stopnia wojewódzkiego) –organem właściwym jest minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., w aktualnym brzmieniu, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego określa art. 17 k.p.a. Przepisy te nie wyznaczają jednak wyłącznych reguł w zakresie ustalania właściwości. Mają one charakter subsydiarny. Muszą być zatem interpretowane w powiązaniu z m.in. z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz z art. 20 k.p.a., który stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie działania takiego organu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności decyzji należy uwzględniać stan normatywny z momentu jej wydania. Jednakże dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art.157 § 1 k.p.a., decydujący jest nowy, aktualny stan prawny. Należy odróżniać przepisy stanowiące wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności, od przepisów, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności (postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1484/03, niepublik.).

Podobną regułę przyjęto w szeregu innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zwracano tam uwagę na to, że właściwość organów do rozpatrzenia danej sprawy należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie (por. postanowienia NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 92/08 LEX nr 574917 oraz z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OW 32/11 LEX 966262). Akcentowano ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Wówczas o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienia z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 44/09, LEX nr 552351, z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I OW 79/08, LEX nr 515624 oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 69/11, LEX nr 957428.).

W wielu orzeczeniach podkreślano również, że w przypadku, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, jest co do zasady samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli więc obecnie sprawa należy do kategorii, w której organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to nie ma żadnego znaczenia, czy w postępowaniu w trybie zwykłym orzekał organ o statusie organu szczebla wojewódzkiego, czy też szczebla niższego. W każdym bowiem przypadku właściwym obecnie organem będzie samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OW 32/11, LEX nr 966262). W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano także, że jeżeli decyzja została wydana na podstawie nieobowiązującej już normy prawnej, to (nawet w sytuacji braku określenia, na jaki organ przeszły dane kompetencje) należy najpierw ustalić, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 k.p.a.- czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (postanowienia NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 145/07, LEX nr 470964 oraz z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 81).

Przedstawione poglądy zostały zaakceptowane w piśmiennictwie prawniczym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 639-640; P. Wojda /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 113, K. Glibowski, tamże, s. 927 i nast.; M. Jaśkowska [w] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2009 r. s. 830- 840; W. Chróścielewski: Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane), PiP 2002, nr 2, s. 36-38 oraz glosa Z. Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 1035/91, OSP 1993, z. 3, poz. 52 i glosa A. Skoczylasa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, OSP 2000, z. 12, poz. 181). W piśmiennictwie odmienny pogląd w tym zakresie wyraził chyba tylko R. Sawuła w glosie do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 5, s. 58.

Z powyższych względów przyjąć należy, że właściwość rzeczową zawsze powinno się ustalać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej. Bez znaczenia jest fakt, jaki organ administracji był właściwy w chwili wydania orzeczenia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym. Aktualnej właściwości organu nie można określać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana właściwości rzeczowej na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, wynikającej z art. 17 i art. 157 k.p.a. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest decyzja organu, który nie istnieje już w strukturze administracji publicznej, to stosownie do art. 20 k.p.a. należy ustalić, jaki organ jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. W przypadku, gdy jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu - zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. - jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w analizowanej sprawie.

Ustawa z dnia 12 marca 1956 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...] sierpnia 1971 r., została uchylona ustawą dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), która z kolei z dniem 1 stycznia 1998 r. została uchylona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej ostatniej ustawie sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.). Staroście ustawodawca przyznał także kompetencje do ustalania odszkodowania, co może nastąpić w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębnej decyzji odszkodowawczej (art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n.). Zgodnie z art. 9a u.g.n organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

W obecnym stanie prawnym nie może zatem ulegać wątpliwości, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji starosty w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu jest wojewoda.

Dodać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Przepisy szczególne, to jest przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie obalają domniemania właściwości wojewody w omawianej kategorii spraw. Nie ma zatem znaczenia, czy w postępowaniu w trybie zwykłym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalił w drodze decyzji organ o statusie organu wojewódzkiego, czy też szczebla niższego. Istotne jest bowiem jedynie to, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ pierwszej czy drugiej instancji.

Jeżeli weryfikowaną decyzję wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności powinien być wojewoda. Tylko jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji, organem kompetentnym do orzekania o jej nieważności jest właściwy minister.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, uznać należy, że organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku A. V. oraz orzekania w przedmiocie nieważności zakwestionowanej przez niego decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. jest właściwy wojewoda. Takich kompetencji nadzorczych w tej sprawie nie posiadał natomiast ani Minister Infrastruktury ani później Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące odmienne w tej materii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie błędnie ponadto przyjął, że sposób wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego nie ma generalnie wpływu na wynik sprawy, gdyż istotne są jedynie "praktyczne skutki" prowadzące do możliwości ponownego rozpatrzenie sprawy a nie to, czy doszło do tego na skutek stwierdzenia nieważności czy uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia. Oczywistym bowiem jest, że stwierdzenie nieważności jest odrębną instytucją prawną mającą zastosowanie w innych stanach prawnych i faktycznych niż te, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji na innej podstawie prawnej i w innym trybie. Kwalifikowane wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. - z wyjątkiem sytuacji, o której będzie mowa poniżej - muszą zatem prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji a nie do jej uchylenia. Dowolność działań w tym zakresie, wbrew sugestiom Sądu I instancji, jest zatem wykluczona.

Niezasadne, a przy tym wewnętrznie sprzeczne, jest również stanowisko WSA w Warszawie, co do działań, jakie organ powinien podjąć, gdy rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony w trybie art.127 § 3 k.p.a., ujawni, że poprzednia decyzja została skierowana do nieżyjącej osoby. Sąd I instancji na wstępie podkreślił bowiem, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury, gdyż jej adresatem był zmarły wcześniej M. V. W dalszych wywodach Sąd kategorycznie jednak wskazał, że taki sposób wyeliminowania aktu był błędny, gdyż "organ II instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji skierowanej do osoby nieżyjącej, a nie uchylić tę decyzję". Skierowanie decyzji do osoby zmarłej rzeczywiście oznacza, że takie rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże, czego z niezrozumiałych powodów nie dostrzegł Sąd I instancji, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań organu odwoławczego i organu nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81 ONSA 1982, nr 1, poz. 5, wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123).

Zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to może ją jedynie uchylić lub zmienić. W postępowaniu odwoławczym wykluczona jest natomiast możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Omówione zasady dotyczą także postępowania uruchomionego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Do wniosku tego odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Powyższe uchybienia Sądu I instancji trafnie wypunktowano w złożonej skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ zasadnie też zwrócił uwagę na to, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jedynie w części dotyczącej umorzenia postępowania, natomiast w pozostałej części skargę oddalił. Nie uzewnętrznił przy tym w pisemnych motywach wyroku przyczyn takiego orzeczenia. W szczególności Sąd nie wyjaśnił dlaczego - wobec ściśle określonych kompetencji organu odwoławczego i organu rozpoznającego wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. a także z uwagi na zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć wskazanych organów - dopuszczalne jest, jego zdaniem, nadawanie poszczególnym częściom tej samej decyzji samodzielnego bytu prawnego.

W konsekwencji Sąd nie wyjaśnił też dlaczego poprzestał na uchyleniu decyzji organu naczelnego w części oraz dlaczego uznał, że możliwe jest pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji w pozostałej części, ograniczającej się jedynie do uchylenia poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury. Brak jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej w tym zakresie dowodzi, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, czym niewątpliwie naruszył dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Tak sporządzone pisemne motywy wyroku nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie i nie dają rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wyklucza to praktycznie możliwość kontroli odwoławczej zaskarżonego orzeczenia. Dlatego też należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając przedstawione wyżej oceny oraz sporządzając pisemne motywy wyroku zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.