Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1513/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] R.W. raportem z dnia 14 lutego 2013 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat okresów pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] września 1992 r. do dnia [...] listopada 1996 r., od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] lipca 1997 r. oraz od dnia [...] września 1997 r. do dnia [...] grudnia 1997 r. i przedłożył stosowne dokumenty.
Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 57, poz. 310), odmówił [...] R.W. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.
Na skutek wniesienia przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ przedstawił stan prawny sprawy. Podał m.in., że wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Wskazał, iż z § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wynika, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.
Zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W świetle art. 6 pkt 2 lit. a – c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), przez domownika rozumie się osobę bliską rolnikowi, która:
- a) ukończyła 16 lat,
- b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie,
- c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Organ odwoławczy zauważył, iż przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne (por. wyrok SN z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt II UKN 535/99, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 321/11). W rachubę mogą zatem wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca polega na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego nastawienia psychicznego polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym i pojmowana w ten sposób cecha stałości świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 321/11).
Podkreślił, że praca w gospodarstwie rolnym polega na wykonywaniu określonych czynności wynikających z aktualnych potrzeb gospodarstwa, przy czym są one determinowane np. wielkością gospodarstwa, rodzajem upraw i hodowli, czy też porą roku. Przyjęcie, że czynności wykonywane przez daną osobę dorywczo, w czasie wolnym od innych zajęć są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, jest niezgodne zarówno z zasadami doświadczenia życiowego, jak i z celem z ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. O pracy w gospodarstwie rolnym można mówić w przypadku, gdy stanowiła ona główny cel i zajęcie pracującej w nim osoby. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje.
Komendant Główny Policji odnosząc się do kwestii możliwości zaliczenia [...] R.W. okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, tj. od dnia 1 września 1992 r. do dnia 3 listopada 1996 r. podał, że wyżej wymieniony zamieszkując w miejscowości [...], w latach 1991 – 1996 był uczniem Technikum [...]. Uczestniczył w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 5 – 6 godzin (w godzinach, jak sam wskazał, 7.10-15.00), co wymagało dodatkowo dojazdów do i ze szkoły, które jak wynika z jego wyjaśnień z dnia 29 marca 2013 r. zajmowały od kilkunastu minut (dojazd własnym samochodem od 1994 r.) do kilkudziesięciu minut (dojazd pociągiem w latach 1992 – 1994) w jedną stronę. Koniecznym było także poświęcanie przez wyżej wymienionego czasu na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. W tym okresie głównym jego zadaniem i celem było wypełnianie obowiązków szkolnych. Czynności w gospodarstwie rolnym mógł on wykonywać jedynie w czasie wolnym od zajęć szkolnych, czy też w dni wolne, w wymiarze określanym jako "1/2 etatu".
Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii możliwości zaliczenia [...] R.W. okresu od dnia 30 czerwca 1997r. do dnia 20 lipca 1997r., w którym korzystał on z urlopu bezpłatnego podczas zatrudnienia w Przedsiębiorstwie [...] do okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego uznał, że skorzystanie przez wyżej wymienionego z kilkunastodniowego urlopu bezpłatnego nie miało na celu podjęcia stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, lecz służyło wyłącznie zapewnieniu pomocy przy wykonywanych w tym czasie pracach sezonowych w gospodarstwie.
Komendant Główny Policji, odnosząc się do kwestii możliwości zaliczenia wyżej wymienionemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, tj. od dnia 16 września 1997 r. do dnia 28 grudnia 1997 r. podał, że wyżej wymieniony w okresie od dnia 1 grudnia 1997 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1), bezrobotnym była osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...). Stwierdził, że nie można przyjąć, iż o status bezrobotnego ubiegała się (i uzyskała go) osoba świadcząca w tym samym czasie stałą pracę w gospodarstwie rolnym.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż R.W. brał udział w czasochłonnych postępowaniach kwalifikacyjnych do służby w Policji – w 1997 r. (złożenie Ankiety osobowej w [...] w dniu 16 czerwca 1997 r., wizyta w [...] w dniu 13 czerwca 1997 r., orzeczenie komisji lekarskiej w [...] z dnia 23 czerwca 1997 r., złożenie podań w [...] w dniu 14 sierpnia 1997 r. egzamin sprawności fizycznej w [...] w dniu 5 września 1997 r.) oraz w 1996 r. W tym okresie głównym zadaniem i celem wyżej wymienionego było zatem podjęcie służby w Policji. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych, jak i z wyjaśnień R.W., wynika także, iż zarówno matka, jak i w pewnym okresie również jego ojciec, byli zatrudnieni poza miejscem zamieszkania. Oznacza to, że wymiar obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego nie był na tyle duży, aby uniemożliwić prowadzącym go osobom pracę poza nim.
Natomiast niewielki nakład pracy, który w ogóle był potrzebny do prowadzenia gospodarstwa rolnego, dodatkowo potwierdza, że w gospodarstwie nie było wymagane świadczenie przez wyżej wymienionego stałej pracy.
W konsekwencji Komendant Główny Policji, odmawiając R.W. zaliczenia podanych przez niego okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, uznał, że nie mógł on wykonywać pracy w gospodarstwie rolnym rodziców stosownie do potrzeb tego gospodarstwa i w czasie rzeczywiście istotnym dla prowadzącego gospodarstwo. Pomoc doraźną, a nie stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców mógł on świadczyć jedynie w okresie, gdy nie wykonywał innej pracy, nie brał udziału w poszczególnych etapach postępowań kwalifikacyjnych do służby w Policji, nie rejestrował się w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, nie przebywał w szkole, nie dojeżdżał do szkoły oraz nie przygotowywał się do zajęć szkolnych.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi R.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodził się z dokonaną przez organy oceną charakteru pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym rodziców w podanych okresach. Zdaniem skarżącego, wykonywana przez niego praca w gospodarstwie rolnym rodziców, w okresie pobierania nauki w Technikum [...], jak i w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, a także w czasie korzystania z urlopu bezpłatnego, czy też podczas udziału w postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji, była pracą stałą. Spełniał on zatem warunki do uznania za domownika i zaliczenia podanych okresów do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Odnosząc się do podnoszonego przez organ oświadczenia o zatrudnieniu, które składał w związku z przyjęciem do służby w Policji podał, że jest ono prawdziwe, gdyż w tamtym czasie pracował zarobkowo jedynie w firmie [...]. Za pracę w gospodarstwie rolnym rodziców nie otrzymywał wynagrodzenia, traktował ją jako coś naturalnego, oczywistego, co robił przez kilkanaście lat i do czego był przyzwyczajany. W ocenie skarżącego, wyciąganie z treści tego oświadczenia wniosku, że nie traktował tej pracy jako stałą stanowi nadużycie, które nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w przedstawionych dowodach, ani w sposób logiczny z nich nie wynika.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Po przedstawieniu stanu prawnego dotyczącego możliwości zaliczenia policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, podał, iż w sprawie jest niesporne, że skarżący w pierwszym z wnioskowanych okresów miał ukończone 16 lat i pobierał naukę w Technikum [...].
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, który uznał, że łączenie przez skarżącego obowiązków ucznia szkoły ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym rodziców wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie z uwagi na obowiązki szkolne. Przedstawiając i uwzględniając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006, dotyczącą wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki domownika określone w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i okresy jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 1 września 1992 r. do dnia 3 listopada 1996 r., od dnia 30 czerwca 1997 r. do dnia 20 lipca 1997 r. oraz od dnia 16 września 1997 r. do dnia 28 grudnia 1997 r., powinny być mu zaliczone do stażu służby (wysługi lat).
Odnosząc się do okresu od dnia 1 grudnia 1997 r. do dnia 31 grudnia 1997 r., w którym skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny wskazał, że analiza przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 1, poz. 1), zawierającego definicję bezrobotnego, w zestawieniu z powołaną definicją domownika prowadzi do wniosku, że skarżący mimo zarejestrowania jako bezrobotny nadal nie był zatrudniony i nie wykonywał innej pracy zarobkowej. Bycie domownikiem nie oznacza bowiem, iż nie był on zdolny i gotowy w każdym czasie do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie.
Mając na uwadze brzmienie art. 2 ust. 2 lit. e cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uznać należy, iż sam ustawodawca przesądził, że posiadając status bezrobotnego można być równocześnie domownikiem w gospodarstwie rolnym.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż w tego rodzaju sprawach organ podejmując decyzję administracyjną jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, aby w sprawie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Obowiązany jest także, aby w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia rozkazu personalnego, nie wynika, aby Komendant Główny Policji wypełnił powyższe powinności i wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Nie dokonał analizy zeznań świadków, stwierdził jedynie, iż błędnie utożsamiają oni pomoc świadczoną przez skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców z podjęciem pracy, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie zawierające wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej narusza art. 107 § 3 K.p.a.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie do zaakceptowania jest również stanowisko organu, że skoro skarżący przy przyjęciu do służby w Policji nie zgłosił faktu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, to okoliczność ta świadczy przeciwko niemu mimo, iż przy ubieganiu się o przyjęcie do tej służby tego rodzaju oświadczenie nie jest wymagane. Nietrafne jest także stwierdzenie organu, że skarżącego z kręgu osób wykonujących pracę w gospodarstwie rolnym rodziców eliminują krótkotrwałe zajęcia związane np. z rekrutacją do służby w Policji, korzystanie z urlopu bezpłatnego, dojazdy do szkoły, bez dokonania dokładnej analizy czasochłonności owych dojazdów w zestawieniu z możliwością wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, polegające na przyjęciu, że organ nie zgromadził i nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego w sprawie, dokonał nieprawidłowej oceny zeznań świadków, nie wyjaśnił stronie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz nieprawidłowo uzasadnił rozstrzygnięcie, tj. naruszył art. 7, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez błędną ocenę, że ziściły się przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., co spowodowało w konsekwencji bezzasadne uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 57, poz. 310) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), poprzez nieprawidłowe odkodowanie pojęcia "domownika" oraz "stałej pracy", a w szczególności:
- a) uznanie, że pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej nie wyklucza świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika,
- b) uznanie, że zarejestrowanie się skarżącego jako bezrobotny nie spowodowało utraty statusu domownika,
- c) uznanie, że pomoc świadczona w trakcie trwania stosunku pracy (urlop bezpłatny) również nie miała wpływu na ustalenie, że skarżący posiadał, status domownika.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w jego ocenie Sąd pierwszej instancji, nie uwzględniając regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nieprawidłowo stwierdził, że organy naruszyły art. 7, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
Ponadto wskazał, że Sąd, dokonując odkodowania zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników pojęcia "domownika" oraz "stałej pracy" błędnie uznał, iż skarżącemu nauka w szkole ponadpodstawowej nie utrudniała wykonywania obowiązków w gospodarstwie rolnym rodziców, a fakt pobierania nauki w innej miejscowości nie miał wpływu na ocenę, że czynności wykonywane przez niego miały charakter stały. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ zasadnie przyjął, że R.W. jedynie pomagał rodzicom w gospodarstwie rolnym, która to pomoc nie stanowiła stałej pracy, źródła zarobkowania czy utrzymania (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt III AUa 1697/12, publ. LEX nr 1356543).
Komendant Główny Policji podał również, iż nieprawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzające, że fakt zarejestrowania się R.W. w powiatowym urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego nie miał wpływu na przyznanie mu statusu domownika. Dokonując analizy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. e ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zwrócił bowiem uwagi na istotną okoliczność, która uniemożliwia uzyskanie statusu bezrobotnego w przypadku, gdy osoba chcąca uzyskać taki status podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako domownik rolnika. W przypadku ustalenia, że gospodarstwo rolne rodziców wyżej wymienionego przekraczało 2ha przeliczeniowe nie mógłby on uzyskać statusu bezrobotnego. Z kolei ustalenie, że nie posiadało ono takiej powierzchni podważa jego twierdzenia w zakresie nakładu pracy w tym gospodarstwie.
Autor skargi kasacyjnej zakwestionował także stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjmujące możliwość zaliczenia R.W. do wysługi lat okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym rodziców w czasie korzystania z urlopu bezpłatnego podczas zatrudnienia w Przedsiębiorstwie [...]. Uznanie, że sporadyczny, epizodyczny, pozbawiony wymaganego nastawienia psychicznego udział wyżej wymienionego w życiu gospodarstwa rolnego stanowi stałą pracę wypacza brzmienie art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i stanowi prostą drogę do nadużyć (np. wnioskowanie o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym w czasie wolnym od pracy – weekendy, urlopy, zwolnienia lekarskie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego – § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną wykładnię pojęcia "domownika" oraz "stałej pracy" i przyjęcie, że okresy doraźnej pomocy świadczonej rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego podczas pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej, urlopu bezpłatnego podczas zatrudnienia na podstawie umowy o pracę oraz posiadanie statusu bezrobotnego bez prawa do zasiłku, nie wykluczały uznania pracy R.W. w gospodarstwie rolnym rodziców za pracę stałą.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do sposobu rozumienia pojęcia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika i interpretacji określenia "stała praca".
W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym co do zasady nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne źródło utrzymania domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym rozmiarze. Oznacza to, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie wyklucza możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie w przypadku, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania wnioskodawcy, co nie pozwala na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku.
Sam fakt łączenia nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi zatem przeszkody do zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że taka stała praca w gospodarstwie była faktycznie przez domownika wykonywana (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy występują również w judykaturze – powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006, publ. OSNP 2007/19-20/292, a także wyrok tego Sądu z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IIUKN 299/98, publ. OSNP 1999/24/799 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 321/11, publ. cbois.nsa.gov.pl.
Pracy domownika nie można bowiem oceniać tą samą miarą, jak pracy rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz jedynie pomaga rolnikowi, wykonując wskazane przez niego prace związane z prawidłowym funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego.
Wskazać należy, iż dla uznania, że praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała, czy mogła wykonywać, jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną, realizując w ten sposób dyspozycje rolnika prowadzącego dane gospodarstwo rolne. Mogłoby to sugerować, iż w istocie w rachubę może wchodzić każda pomoc i w każdym rozmiarze, a w konsekwencji, że zakres pomocy świadczonej przez domowników nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na możliwość zakwalifikowania jej jako stałej pracy i na obowiązek zaliczenia okresu jej wykonywania do stażu służby (pracy), od którego zależą uprawnienia pracownicze. Tego rodzaju założenia są błędne i nie mogą być aprobowane. Brak jest bowiem racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane przez nich w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należy uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu.
Niewątpliwie stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (por. wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97, LEX nr 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10, LEX nr 852536 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13, LEX nr 1578853 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13, LEX nr 1317090). Niesporne fakty, że w warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie oznaczają jednak, że w przyszłości każde z nich może skorzystać z możliwości zaliczenia tego okresu do stażu pracy (służby). Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym lecz w istocie z zamieszkiwaniem na terenie gospodarstwa rolnego.
Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny czy ta pomoc może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić w przypadku, gdy pomoc na rzecz rolnika była (lub mogła być) świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że przy ustalaniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc doraźna, świadczona zwyczajowo przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych.
Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie rolnym, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – ma mieć bezwzględnie charakter stały.
A zatem nie każda pomoc udzielana rolnikowi, lecz wyłącznie stała praca we wskazanym znaczeniu, podlega zaliczeniu między innymi do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.
Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać, czy taką pomoc można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych. Rozważając, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała w gospodarstwie rolnym stałą pracę należy dokładnie przeanalizować jej przebieg oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób rzeczywiście świadczyło pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca, a następnie wnikliwie ocenić czy ta pomoc świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak, to czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok, czy jedynie sezonowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozkazów personalnych organów obu instancji było prawidłowe. Wskazać jedynie należy, iż skoro Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do wnioskowanego przez R.W. zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 1 września 1992 r. do dnia 3 listopada 1996 r. stwierdził uchybienie przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, to uznanie, że okres ten powinien być mu wliczony do wysługi lat ocenić należy jako przedwczesne.
Wskazać należy, iż przy wykładni zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu rolników pojęcia "stałej pracy" niezbędne jest nie tylko ustalenie, czy R.W. w tym okresie mógł połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną w gospodarstwie rolnym rodziców, ale czy pomoc taką faktycznie wykonywał oraz czy rzeczywiście można było ją uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tym zakresie zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny nasuwać wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych faktów. W przypadku, gdy organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta stwierdzi, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są zbyt lakoniczne, powinien dokonać samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, które umożliwi rzetelną ocenę ich wiarygodności oraz przeprowadzić inne niezbędne w sprawie dowody.
Odnosząc się do możliwości zaliczenia R.W. okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 30 czerwca 1997 r. do dnia 20 lipca 1997 r., a więc w czasie korzystania przez niego z urlopu bezpłatnego podczas zatrudnienia w Przedsiębiorstwie [...] przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej argumentacji, niezbędne było szczegółowe ustalenie, a następnie dokonanie oceny, czy w tym okresie rzeczywiście świadczył on na rzecz swoich rodziców taką pomoc, którą obiektywnie można byłoby zakwalifikować jako pracę domownika w rozumieniu powołanego przepisu o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W kwestii możliwości zaliczenia wyżej wymienionemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 16 września 1997 r. do dnia 28 grudnia 1997 r., w tym okresu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, wskazać należy, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał, że R.W. do raportu z dnia 14 lutego 2013 r. załączył zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczące posiadania przez rodziców M. i U. W. gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, to jednak dokonując analizy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie rozważył, czy wielkość tego gospodarstwa rolnego miała wpływ na uznanie go za osobę bezrobotną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stwierdził, że co do zasady posiadanie przez wyżej wymienionego statusu bezrobotnego bez prawa do zasiłku nie wyklucza możliwości uznania go za domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Posiadany przez niego status nie uniemożliwiał wykonywania pracy w prowadzonym przez rodziców gospodarstwie rolnym. Pojęcia "stałej pracy" nie należy bowiem utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze musi ona polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz nieprawidłowo uzasadniły rozstrzygnięcie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten zawiera normę o charakterze ustrojowym i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść w przypadku, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Jednocześnie wskazać należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest normą procesową. Wiązanie naruszenia tego przepisu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącym wyłącznie naruszenia prawa materialnego, jest zatem nieuprawnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.