Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 912/08 oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, niezbędne - świetle art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 162, poz. 1118 ze zm.) – do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ skarżąca jest osobą zdolną do pracy i nie osiągnęła wieku emerytalnego. Podkreślono, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi, od spełnienia których uzależniona jest możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryterium pozaustawowe, a tym samym - bezprawne.
W rozpoznawanej sprawie powołany wyżej przepis ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być zastosowany, albowiem skarżąca nie czyni zadość wszystkim wymienionym w nim przesłankom. Przede wszystkim, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem. Jak wskazano wyżej oba te elementy skarżącej nie dotyczą. Nie została bowiem w drodze orzeczenia lekarza orzecznika ZUS uznana za całkowicie niezdolną do pracy i pozostaje w wieku umożliwiającym zatrudnienie. Skoro, przesłanka niemożliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi, to w myśl kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest okolicznością przesądzającą o niemożliwości uwzględnienia wniosku o emeryturę w trybie tego przepisu.
Skargą kasacyjną z dnia 1 kwietnia 2009 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nieprawidłowe uznanie, iż definicja "całkowitej niezdolności do pracy" stanowiąca jedną z przesłanek przyznania świadczenia w szczególnym trybie dotyczy tylko wyłącznie niemożności wykonywania pracy z powodów zdrowotnych, tymczasem prawidłowa wykładnia art. 83 ust. 1 uzasadnia stwierdzenie, iż "całkowita niezdolność do pracy" przewidziana w tym przepisie obejmuje również wszelkie inne okoliczności faktyczne uniemożliwiające podjęcie i wykonywanie pracy zawodowej, w tym również konieczność stałej opieki nad dwójką niepełnosprawnych dzieci przez ich matkę. Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego spowodowało jednocześnie naruszenie art. 2, 7, 18, 67 i 71 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania administracyjnego, przejawiające się w błędnym uznaniu, iż skarżąca nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w sytuacji braku jakiegokolwiek zbadania skarżącej na tę okoliczność oraz nieuwzględnienia faktu, iż skarżąca jest niezdolna do podjęcia i wykonywania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność stałej opieki nad dwójką swoich niepełnosprawnych dzieci.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca wielokrotnie podnosiła, iż nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, która to jest spowodowana koniecznością stałej opieki nad dwójką niepełnosprawnych dzieci. W znajdujących się w aktach sprawy orzeczeniach o niepełnosprawności dzieci skarżącej wprost stwierdza się, iż osoby te wymagają konieczności stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto dzieci skarżącej wymagają konieczności korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Z zaświadczeń z Instytutu Zdrowia Matki Polki w Łodzi z [...] października 2007 roku oraz z Przychodni Zdrowia ZOZ Łódź Bałuty z [...] października 2007 roku wynika, iż córka skarżącej wymaga stałej opieki ze względu na stan zdrowia. Tych dokumentów w ogóle nie wzięto pod uwagę w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Oczywistym jest, iż przedmiotową opiekę i pomoc swoim dzieciom zmuszona jest wykonywać skarżąca, która tym samym nie ma żadnych faktycznych możliwości do podjęcia pracy zarobkowej.
Zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenie życiowe wskazują, iż w takiej sytuacji skarżąca jest zatem osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wykładnia bowiem ww. przepisu powinna zmierzać do celu jaki ustawodawca przewidział dla świadczeń przyznawanych w szczególnym trybie. Zatem interpretacja pojęcia "całkowitej niezdolności do pracy" z art. 83 ust. 1 powinna być szersza od wykładni tego pojęcia przewidzianego w art. 12 ust. 2 ustawy. Na powyższe wskazuje już samo sformułowanie art. 83 ust. 1, gdzie jako jedną z przesłanek wymienia się całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, a dalej stwierdza się, iż z tego względu dana osoba nie może podjąć pracy. Tymczasem art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy przewiduje, iż całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu.
Są to zatem dwie różne definicje. W art. 12 ustawy bowiem jako niezdolność do pracy rozumie się niemożność jej wykonywania z powodów zdrowotnych. W art. 83 ust. 1 ustawy zaś jest to całkowita niezdolność do podjęcia pracy warunkowana również innymi powodami - niekonieczne związanymi z naruszeniem sprawności organizmu - jest to więc definicja szersza. Tymi powodami jest m.in. wiek, ale i również inne okoliczności przemawiające za faktem, że dana osoba nie ma możliwości faktycznego podjęcia zatrudnienia i jest w związku z tym osobą całkowicie niezdolną do pracy. Wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje interpretować go jako właśnie niezdolność do samej możliwości wykonywania, podjęcia pracy w tym także z powodów, jakie wskazywała w toku postępowania skarżąca tj. niemożności jej podjęcia z uwagi na kalectwo aż dwójki dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wykładnia ta jest przede wszystkim sprzeczna z celem i zamiarem wprowadzenia przez ustawodawcę możliwości przyznania określonych świadczeń w drodze wyjątku.
Powyższa błędna wykładnia skutkowała zatem nieprawidłowym uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności warunkujące przyznanie w drodze wyjątku przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych emerytury dla skarżącej, która to jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z uwagi na konieczność stałej opieki nad dwójką niepełnosprawnych dzieci. Na odmienną wykładnię pojęcia "niezdolność do pracy" w przepisach art. 12 i art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 06 marca 2008 r. (I OSK 1740/2007, lex polonica nr 1991749), gdzie stwierdzono, iż "wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, powoduje, że podmiotów do niego uprawnionych nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmiotów uprawnionych do emerytury i renty na zasadach ogólnych wynikających wprost z systemu ubezpieczeń społecznych".
Zarówno Prezes ZUS, jak i WSA w Warszawie stwierdziły, iż skarżąca, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy mimo, iż nie była ona nigdy zbadana przez lekarza, orzecznika ZUS. Okoliczność ta wynika wprost z decyzji Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2008 r. Zatem poczyniono w tym art. 12 zakresie ustalenia faktyczne nie poparte żadnymi dowodami chociażby właśnie w postaci opinii lekarskiej. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i ust. 1 orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do również prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego mu - wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach wniesionego środka odwoławczego, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej, jednakowoż przytoczone zarzuty nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Definicję osoby niezdolnej do pracy zawarto w art. 12 ustawy. Zgodnie z tym przepisem: "Niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu" (ust. 1); "Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy" (ust. 2); "Częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (ust. 3). Wykładnia systemowa przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie utraciła zdolność do jakiejkolwiek pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. W konsekwencji należało uznać, że niemożność wykonywania pracy zawodowej z innych powodów nie uzasadnia przyznania świadczenia w szczególnym trybie określonym w art. 83 ust. 1.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarżąca nigdzie nie powoływała się na to, że utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu. Dlatego też, Sąd I instancji słusznie ocenił, że organ administracji nie miał obowiązku prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.