Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 633/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 456/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M.F., R.K. i P.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju z dnia 22 marca 2012 r. nr XX/81/2012 w przedmiocie włączenia do Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny i zmiany nazwy Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju na Miejski Zespół Szkół w Dusznikach Zdroju w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie II. nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały; w punkcie III. zasądził od Gminy Duszniki Zdrój na rzecz P.Z. kwotę 300,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 22 marca 2012 r. Rada Miejska w Dusznikach Zdroju podjęła ww. uchwałę Nr XX/81/2012. Jako podstawę prawną powołano art. 62 ust. 5 w zw. z art. 62 ust. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz.2572 ze zm., dalej jako "u.o.s.o.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.").

Skargę na powyższą uchwałę, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł M.F., R.K. i P.Z. Zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie:

1. - art. 9 ust. 1 u.o.s.o. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 126 poz. 1078);
2. - art. 59 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 5 u.o.s.o., art. 62 ust. 5b u.o.s.o.;
3. - art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 854 ze zm.);
4. - naruszenie zasad stanowienia aktów prawa miejscowego, wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dusznikach Zdroju wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., uznał iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Sąd I instancji wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Nadto spełniony został warunek uprzedniego wezwania przez skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które to zaś wezwanie nie zostało uwzględnione przez Radę Miejską w Dusznikach Zdroju. Zdaniem Sądu I instancji spełniona została również przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących. Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - wynika, że skarżącym może być jedynie wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego w którym legitymację procesową wiąże się z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. nie wystarczy posiadanie interesu prawnego ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu (por. wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2).

Naruszenie tego interesu następuje zaś wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA). Sąd I instancji wskazał, że skoro niewątpliwe jest w sprawie, że córka skarżącego P.Z. była uczniem Szkoły Podstawowej włączanej do Zespołu Szkół, gdy podobna sytuacja ma miejsce względem pozostałych skarżących, jako, że dzieci tychże skarżących były uczniami Gimnazjum wchodzącego w skład Zespołu Szkół, to oznacza, że skarżący posiadają prawo w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały w trybie cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd I instancji wskazał, że Rada Miejska wykonując swoje zadania organu uchwałodawczego, powinna była działać, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.), który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, jak i mieć na względzie przepis art. 70 Konstytucji RP dotyczący szeroko pojmowanego prawa do nauki, przy równoczesnym uwzględnieniu postanowień ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz.2572 ze zm.), określającej sposób wykonywania obowiązku szkolnego /ust.1/.

Sąd I instancji stwierdził, że uwzględniając treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 6 i ust. 7 u.o.s.o. oraz treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., poza sporem pozostaje okoliczność, że gmina jest organem założycielskim i prowadzącym publiczne placówki szkolne na swoim terenie. Z powołanego wyżej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. jednoznacznie wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Niemniej jednak art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały, jako, że przepis ten nie wyłącza konieczności stosowania ustawy o systemie oświaty i procedur nią przewidzianych. Trafnie zatem w tej sytuacji Rada podejmując skarżoną uchwałę powołała przepisy w/w ustawy o systemie oświaty, w tym art. 62 ust. 5 ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z cyt. wyżej przepisu art. 62 ust. 5 u.o.s.o. jednoznacznie zatem wynika, że przepisu art. 59 ustawy nie stosuje się tylko wówczas, gdy ma miejsce wyłączenie szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązanie zespołu. Oznacza to tym, samym, że organ zwolniony jest z niestosowania procedury określonej art. 59 ustawy, gdy intencją organu prowadzącego szkołę jest jej wyłączenie z zespołu lub rozwiązanie zespołu, natomiast w każdej innej sytuacji organ ten obowiązany jest bezwzględnie stosować procedurę określoną art. 59 ustawy.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącymi, że zaskarżona uchwala podjęta została z istotnym naruszeniem w/w przepisu art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.o., skoro z przepisu tego niewątpliwie wynika, że likwidacja szkoły, a co w niniejszej sprawie oznacza włączenie do zespołu innej szkoły – możliwe jest pod warunkiem przeprowadzenia ustawowo przewidzianej i bezwzględnie obowiązującej procedury. I tak owa procedura w niniejszej sprawie winna była rozpocząć się od podjęcia przez Radę Miejską jako organu właściwego do złożenia wymaganego prawnie oświadczenia woli o "zamiarze włączenia do Zespołu (...) szkoły (...) " – uchwały w sprawie zamiaru włączenia szkoły (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g. w związku z art. 59 ust.1 u.o.s.o.).

Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż w przypadku szkoły publicznej prowadzonej przez gminę zamiar jej likwidacji/włączenia - wyrazić winna rada gminy w drodze uchwały (por. wyrok z dnia 8 września 1998r., sygn. akt I SA 798/98, LEX nr 44617). Podobne stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 9 kwietnia 1999r., III RN 166/98, OSNIAPiUS 2000, nr 6, poz. 209). Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że dopiero w nawiązaniu do podjętej przez Radę uchwały w sprawie zamiaru przedmiotowych przekształceń /zmian organizacyjnych/, Rada ma obowiązek, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem owych przekształceń powiadomić o tym zamiarze rodziców uczniów oraz właściwego kuratora oświaty, który w terminie 14 dni od daty doręczenia tego powiadomienia powinien zająć stanowisko w sprawie poprzez pozytywne lub negatywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji/włączenia szkoły (art. 59 ust. 1 i 2 u.o.s.o. w zw. z art. 62 ust.5 zd. drugie).

Sąd I instancji podkreślił, iż niesporne jest w sprawie, że w dniu 26 stycznia 2012r. Rada Miejska w Dusznikach Zdroju podjęła uchwałę Nr XVIII/77/2012 w sprawie zamiaru włączenia do Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H.Marusarzówny i zamiaru zmiany nazwy Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju na Miejski Zespół Szkół w Dusznikach Zdroju. Zgodnie z § 2 ust.1 tejże uchwały w skład Zespołu wchodzić miały następujące jednostki:

1. 1) Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi im B. Czecha i H. Marusarzówny w Dusznikach-Zdroju, ul. Sprzymierzonych 6,
2. 2) Publiczne Gimnazjum z oddziałami/klasami sportowymi w Dusznikach-Zdroju, ul. Wybickiego 2a i ul. Sportowa 6,
3. 3) Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach-Zdroju, ul. Wybickiego 2a,
4. 4) Liceum Ogólnokształcące w Dusznikach-Zdroju, ul. Wybickiego 2a.

Gdy zaś zgodnie z § 2 ust.1 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Nr XX/ 81/2012 - w skład Zespołu wchodzą:

1. 1. Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny w Dusznikach-Zdroju ul. Sprzymierzonych 6,
2. 2. Publiczne Gimnazjum z oddziałami/klasami sportowymi w Dusznikach-Zdroju ul. Wybickiego 2a i ul. Sportowa 6,
3. 3. Liceum Ogólnokształcące ze Szkołą Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach-Zdroju ul. Wybickiego 2a.

Zdaniem Sądu I instancji porównując postanowienia cyt. wyżej § 2 ust. 1 uchwały o zamiarze (...) z postanowieniami § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały – stwierdzić należy, iż nie ma zgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą intencyjną. W konsekwencji przyjąć należy, że w istocie brak jest uchwały w sprawie zamiaru włączenia do Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny, co oznacza, że nie dochowano obowiązującej procedury. Istotny jest tu przy tym również przepis art. 62 ust. 5b u.o.s.o., zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, a co potwierdza sama Rada, że na włączenia do Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny brak było pozytywnej opinii Kuratora Oświaty.

Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy niewątpliwie wynika, że Dolnośląski Kurator Oświaty w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. powołując się na przepis art. 62 ust. 5b u.o.s.o. jednoznacznie oświadczył, że cyt. "Negatywnie opiniuję włączenie Szkoły Podstawowej w Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny w Dusznikach Zdroju do Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju..." Sąd I instancji wskazał, że akta sprawy wskazywałyby, iż Dolnośląski Kurator Oświaty posiadał jedynie wiedzę o mającej powstać strukturze przyszłego Zespołu w formie określonej w uchwale intencyjnej, gdy - jak to już wyżej Sąd zauważył, a trafnie podnosili skarżący - powstała struktura Zespołu w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie pozostaje w zgodzie z uchwała intencyjną.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rady, iż w niniejszej sprawie w świetle regulacji zawartej w art. 62 ust. 5c u.o.s.o., nie była wymagana pozytywna opinia Kuratora Oświaty (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt III S.A./Lu 219/11). Zdaniem Sądu I instancji regulacja zawarta w w/w art. 62 ust. 5c ustawy pozwala na stwierdzenie, że pozytywna opinia kuratora oświaty nie jest wymagana jedynie wówczas, gdy ma miejsce połączenie wyłącznie /tylko/ szkół określonych w tymże przepisie. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała podjęta została nie tylko z istotnym naruszeniem cyt. wyżej art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1,ust. 2 i art. 62 ust. 5b u.o.s.o., lecz także z istotnym naruszeniem przepisu art. 89 ust. 1 u.o.s.o., w myśl którego ważność rozstrzygnięcia organu gminy uzależniona została od jego zaopiniowania przez inny organ, a którym w niniejszej sprawie był kurator oświaty.

Sąd I instancji wskazał, iż stanowisko to znajduje dodatkowo potwierdzenie tak w w/w art. 59 ust. 2 ustawy, jak i art. 31 pkt 1 u.o.s.o., zgodnie z którym kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Oznacza to tym samym, że kurator jako pełniący szczególną rolę organu administracji rządowej odpowiada za realizację polityki oświatowej państwa na terenie danego województwa (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008r., sygn. akt I OSK 265/08, LEX nr 515551).

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż już tylko z tych względów zaskarżona uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji zaakceptował także zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Zgodnie zaś z tym przepisem (zdanie pierwsze) oraz ust. 2 (zdanie pierwsze), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Sąd I instancji wskazał, że Istotne jest przy tym, że uchwałą z dnia 29 listopada 2010r. sygn. akt I OPS 2/10, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przesądził, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 u.o.s.o., są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy (publ. ONSAiWSA 2011/1/2).

Sąd I instancji stwierdził, że Rada nie wywiązała się z powyższego obowiązku. Z akt sprawy wynika, że do zaopiniowania przedłożono już podjętą uchwałę o zamiarze włączenia (...), nie zaś jej projekt w sytuacji, gdy podjęta uchwała w sprawie włączenia (...) różni się - nie jest zgodna z uchwałą intencyjną (o zamiarze). W okolicznościach niniejszej sprawy, po stronie Rady istniał obowiązek przekazania do zaopiniowania odpowiedniej organizacji związkowej projektu uchwały w sprawie włączenia (...). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt I OSK 2049/10 (publ. LEX nr 1079740).

Sąd I instancji ustosunkowując się do podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 u.o.s.o. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia MENiS z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego, zaznaczył, że z urzędu jest Sądowi wiadomym, iż przed tut. Sądem toczyła się sprawa ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju z dnia 27 września 2000r, Nr XXVIII/119/2000 w sprawie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach Zdroju. I tak wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt IV S.A./Wr 391/12, WSA we Wrocławiu powołując się m.in. na przepis art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność z prawem § 1 w/w zaskarżonej uchwały z dnia 27 września 2000r, Nr XXVIII/119/2000 we fragmencie: "w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach - Zdroju". W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd stwierdził;, cyt. "...

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju z dnia 27 września 2000 r., w sprawie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach-Zdroju została podjęta z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 u.o.s.o.. Trafnie powołano się na brzmienie § 2 ust. 5 oraz § 7 obowiązującego wówczas zarządzenia MEN z dnia 12 lutego 1997 r. w sprawie szczególnych zasad działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (stanowiącego podstawę funkcjonowania wymienionych szkół), z których wynikało, że szkoły mistrzostwa sportowego realizują program szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej (§ 2 ust.

5) oraz, że szkoły te realizują program szkolenia sportowego równolegle z programem kształcenia właściwym dla szkoły określonego typu (§ 7 ust. 1). Skoro zatem do placówki zostali przyjęci uczniowie Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego Polskiego Związku Biathlonu w Chorzowie, to założona uchwałą Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach-Zdroju realizowała program liceum ogólnokształcącego (...). Sąd wskazał, iż w analizowanej sprawie w wyniku włączenia szkoły mistrzostwa sportowego organizowanej na poziomie liceum ogólnokształcącego - do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach-Zdroju - doszło do połączenia w zespole szkół tego samego typu, bowiem funkcjonowało już w nim Liceum Ogólnokształcące i Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. Stanowiło to istotne naruszenia dyrektywy art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zakazującej łączenia w zespół, szkół tego samego typu. (...)". Wskazał także, iż stosownie do art. 94 ust. 2 zdanie drugie u.s.g., z dniem wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem - uchwała taka traci moc prawną. Oznacza to, że opisana wyżej uchwała Rady Miejskiej w Dusznikach – Zdroju z dnia 27 września 2000r, Nr XXVIII/ 119/2000, a objęta sprawą oznaczoną sygn. akt IV SA/Wr 391/12, na skutek stwierdzenia przez Sąd niezgodności z prawem § 1 tej uchwały we fragmencie: "w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach - Zdroju", utraciła w tym zakresie moc obowiązującą. W ocenie Sądu I instancji, utrata mocy obowiązującej § 1 uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach – Zdroju z dnia 27 września 2000r, Nr XXVIII/ 119/2000, jest okolicznością o tyle istotną w rozpatrywanej sprawie, że do postanowień tegoż przepisu (§ 1) odwoływała się Rada wprowadzając autopoprawkę na sesji Rady w dniu 22 marca 2012 r. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd I instancji działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II i III znajduje swoją podstawę w art. 152 i 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Dusznikach – Zdroju reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

1. - art. 59 u.o.s.o., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że nie dochowano obowiązującej procedury określonej w tym przepisie, gdyż istnieje różnica między uchwałą intencyjną a zaskarżoną, podczas gdy obie te uchwały zawierają wyszczególnienie wszystkich szkół wchodzących (mających wejść) w skład zespołu (w uchwale wymieniono wszystkie szkoły),
2. - art. 62 ust. 5 b u.o.s.o. i jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez błędne przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie, podczas gdy na mocy art. 62 ust. 5c u.o.s.o. w ustalonym stanie faktycznym nie powinien ten przepis mieć zastosowania,
3. - art. 62 ust. 5 c u.o.s.o., poprzez przyjęcie błędnej wykładni, iż przepis te winien być tłumaczony w ten sposób, iż znajduje on zastosowanie tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny obejmuje wszystkie wymienione w nim szkoły, pomimo, że z literalnej wykładni treści tego przepisu to nie wynika, a wykładnia funkcjonalna pozwala na twierdzenie, iż wystarczy, iż niektóre tylko szkoły (wchodzące w skład zespołu) są szkołami o cechach wskazanych w tym przepisie,
4. - art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych, poprzez przyjęcie błędnej wykładni, iż warunkiem przeprowadzenia konsultacji ze związkami zawodowymi jest przedłożenie związkom zawodowym projektu uchwały rady gminy, podczas gdy przepis ten za warunek wystarczający wskazuje także przedłożenie związkom założeń aktu prawnego, przez co w niniejszej sprawie można traktować podjętą wcześniej uchwałę intencyjną i jej treść, oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
5. - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, iż skarżącym przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju na skutek ustalenia przez WSA posiadania przez nich interesu prawnego i naruszenia tego interesu prawnego,
6. - art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 ust. 1 u.s.g., poprzez rozpoznanie sprawy co do jej istoty, na skutek ustalenia legitymacji procesowej skarżących pomimo, iż brak było tej legitymacji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (art. 176 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz reprezentowanej strony, tj. Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą do wyprowadzenia ochrony z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie gdy występuje bezpośredni związek z konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku w odpowiednich przepisach. W sprawie takiego związku brak. Ani skarżący, ani następnie WSA nie wskazał, jakiego rodzaju uprawnienia skarżących zostały przedmiotową uchwałą naruszone, ani też nie podał przepisu prawa, którego naruszenie konkretyzowałoby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 u.s.g. Sam fakt, iż skarżący są rodzicami dzieci objętych zmianami gminnego systemu oświaty oraz, że system ten ulega przekształceniu w wyniku przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej nie powoduje w żaden sposób jeszcze jakiegokolwiek uszczerbku w prawach, zarówno dzieci szkolnych i młodzieży szkolnej, uczęszczających do szkół objętych uchwałą, jak i w uprawnieniach skarżących, jako rodziców uczniów.

Podniesiono, że podjęcie kwestionowanej uchwały nie spowodowało np. wydłużenia się drogi uczniów do szkoły, umieszczenia szkół w gorszych warunkach w zakresie budynków, lokali, czy związanych ze szkołami terenami do zajęć sportowych i rekreacyjnych. Wręcz przeciwnie w wyniku włączenia szkoły podstawowej do Miejskiego Zespołu Szkół gmina Duszniki-Zdrój umożliwiła uczniom wszystkich szkół korzystanie na równych prawach z posiadanej bazy sportowej, np. nowo wybudowanej hali sportowej i infrastruktury szkół. Uchwała ta nie ograniczyła, jak i nie pozbawiła zatem skarżących prawa do edukacji ich dzieci, ani nie pogorszyła warunków tej edukacji. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego art. 59 u.o.s.o. wskazano, że obie te uchwały zawierają wyszczególnienie wszystkich szkół wchodzących (mających wejść) w skład zespołu. W obu uchwałach wymieniono wszystkie szkoły i zasadnie można, wbrew opinii Sądu I instancji, twierdzić o tożsamości tych jednostek.

Nadto wskazano, że art. 62 ustęp 5 c u.o.s.o., został poddany błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, iż przepis ten winien być tłumaczony w ten sposób, iż znajduje on zastosowanie tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny obejmuje wszystkie wymienione w nim szkoły, pomimo, że z literalnej wykładni treści tego przepisu to nie wynika, a wykładnia funkcjonalna pozwala na twierdzenie, iż wystarczy, iż niektóre tylko szkoły (wchodzące w skład zespołu) są szkołami o cechach wskazanych w tym przepisie. Wskazano, że uwzględniając to, iż w Zespole Szkół w Dusznikach-Zdroju mamy do czynienia ze szkołami, które mieszczą się w wyliczeniu zawartym w art. 62 ust. 5c u.o.s.o., (jest w zespole zarówno Szkoła Mistrzostwa Sportowego, jak gimnazjum z oddziałami i oddziałami sportowymi oraz szkoła podstawowa z oddziałami integracyjnymi) a jedynie liceum ogólnokształcące nie ma charakteru szkoły wymienionej w tym przepisie, nie powinno to uniemożliwiać jego zastosowania.

Przepis ten nie zawiera bowiem wyraźnego ograniczenia w tej materii, np. przez użycie słowa "wszystkie" lub zapisu "wszystkie szkoły wchodzące w skład zespołu muszą spełniać wymogi j.w.") - wręcz przeciwnie w art. 52 ust. 5 lit. c in fine zapisano, że "Szkoły te mogą być łączone w zespoły na zasadach określonych przez organ prowadzący.", co należy odczytać, jako danie gminom korzystającym z tego przepisu swobody w kształtowaniu zespołów, w skład których wchodzą wymienione w tym przepisie szkoły (wymienione jednak bez zastrzeżenia, że w skład zespołu muszą wchodzić tylko takie właśnie szkoły). Można zatem zasadnie twierdzić, iż połączenie tych szkół w ramach zespołu nie wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zdaniem skarżącej kasacyjnie analiza przepisu art. 62 ust. 5c u.o.s.o., gdzie oprócz szkół/oddziałów występujących w Dusznikach-Zdroju, mowa jest także o szkołach artystycznych, dla mniejszości narodowych i etnicznych, potwierdza, że ustawodawca wydawał się wprowadzać poprzez takie unormowanie preferencje dla kontynuowania kształcenia i traktował to jako priorytet, wyłączający w takich przypadkach (tj. gdy chodzi o łączenie szkół wymienionych w tym przepisie) wymóg zgody (pozytywnej opinii) kuratora.

To jest istotą tego uregulowania ustawowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się do uwag przedłożonych przez stronę przeciwną (w imieniu Rady Miejskiej), iż istotą uregulowania z art. 19 ustawy związkowej jest zagwarantowanie związkom możliwości wypowiedzi i ta gwarancja ustawowa została w niniejszym postępowaniu zrealizowana, gdyż celem przepisu (ratio legis) było odpowiednio wczesne informowanie związków. Skoro to w niniejszym przypadku nastąpiło, to nie można mówić o naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.F., R.K. i P.Z. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro do włączenia do zespołu innych szkół i placówek ma zastosowanie art. 59 u.s.o. to skarżący jako rodzice dzieci uczęszczających do szkół będących przedmiotem uchwał Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju Nr XVIII/77/2012 (intencyjnej) i nr XX/81/2012 (włączającej) posiadają pełną legitymację skargową. Art. 59 ust. 1 u.o.s.o. nakazuje aby organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomił o zamiarze likwidacji szkoły rodziców dzieci uczęszczających do łączonych szkół, Skoro, jak wykazano w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchwala intencyjna Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju z dnia 26 stycznia 2012 r. w § 2 ust 1 określającym jakie szkoły mają wchodzić w skład nowotworzonego Miejskiego Zespołu Szkół w Dusznikach-Zdroju, jest inna niż uchwała Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie włączenia do Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach-Zdroju Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny w Dusznikach-Zdroju; zmiany nazwy Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach-Zdroju na Miejski Zespól Szkół w Dusznikach-Zdroju w tym samym paragrafie, skarżący mieli pełną legitymację skargową. W dalszej części odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymano zarzuty podniesiono w skardze do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, pomimo częściowo zasadnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy się zatem odnieść do zarzutów przedstawionych w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Istotą tych zarzutów jest problem, czy skarżącym przysługiwała legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach – Zdroju z dnia 22 marca 2012 r. Bezspornym w sprawie jest, iż dzieci skarżących uczęszczały do Szkoły Podstawowej, która na podstawie zaskarżonej uchwały została włączona do Miejskiego Zespołu Szkół. Faktycznie można mieć uwagi do sposobu w jaki, Sąd I instancji, te kwestię rozważał, gdyż informacja w tym zakresie znajduje się wyłącznie w protokole rozprawy (k.79) i jest to informacja bardzo lakoniczna. Jednakże to uchybienie, wobec bezspornego faktu, iż dzieci skarżących uczęszczały do szkoły, która została włączona do istniejącego zespołu szkół, tym bardziej, iż była to szkoła podstawowa z oddziałem integracyjnym, nie miało wpływu na wynik sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ta kwestia jest rozstrzygana jednoznacznie na korzyść rodziców dzieci uczęszczających do szkoły włączanej lub przyłączanej do innej szkoły lub przekształcanej, mają oni legitymację procesową w zaskarżeniu uchwał dotyczących w/w kwestii, gdyż ich interes prawny wynikający z przepisów art. 15 i art. 18 u.s.o. został naruszony (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 739/08 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 205/13 publik: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również należy przyznać rację skarżącej gminie odnośnie zarzutu dotyczącego przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przekazanie podjętej uchwały intencyjnej zamiast projektu wypełnia dyspozycję tegoż przepisu i nie jest sprzeczne z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10. Na pewno zachowane zostały intencje wynikające z tego przepisu a więc konieczność konsultacji i możliwości wyrażenia opinii przez organizacje związkowe. W uchwale zostały wymienione wszystkie typy szkół, które miały tworzyć zespół, a że następnie wymieniono je zamiast w czterech punktach w trzech dla tej kwestii nie ma żadnego znaczenia.

Także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie trafne jest stanowisko Sądu I instancji o nie zachowaniu trybu wynikającego z art. 59 u.s.o z uwagi na rozbieżność pomiędzy uchwałą intencyjną a uchwałą o włączeniu szkoły, gdyż są to uchybienia natury stylistyczno – technicznej nie mające znaczenia w odczytaniu intencji organu uchwałodawczego, którego cel był jednoznaczny włączenie szkoły podstawowej z oddziałem integracyjnym do istniejącego zespołu szkół.

Powyższe uchybienia Sądu I instancji nie mogą jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdyż podstawowa kwestia dotycząca podjęcia zaskarżonej uchwały została prawidłowo rozstrzygnięta przez Sąd I instancji, a mianowicie brak pozytywnej opinii kuratora oświaty wynikającej z przepisu art. 5b u.s.o. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż wyłączenie przewidziane w art. 62 ust. 5c nie dotyczy przedmiotowej uchwały, gdyż faktycznie jak wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu dotyczy on szkół wymienionych w tym przepisie. Trudno bowiem sobie wyobrazić brak pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku łączenia podstawowej szkoły integracyjnej z gimnazjum, które jest szkołą mistrzostwa sportowego, już z samego charakteru tych szkól wynika, iż ingerencja organu nadzoru pedagogicznego jest niezbędna.

Natomiast nie ma wątpliwości, iż taka zgoda nie będzie wymagana przy łączeniu szkół tego samego typu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie Dolnośląski Kurator Oświaty w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. wyraził negatywna opinię w kwestii włączenia do Zespołu Gimnazjalno-Licealnego w Dusznikach Zdroju Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny, więc warunek z art. 62 ust. 5b nie został spełniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 uznał, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W przedmiocie orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od obciążenia gminy Duszniki – Zdrój kosztami postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadnione jest to częściowo usprawiedliwionymi zarzutami skargi kasacyjnej, które w znacznej części zmieniły uzasadnienie Sądu I instancji.