Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016r. sygn. akt III SA/Kr 1349/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011r. poz. 151 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o kierujących pojazdami", skierował skarżącego na badania lekarskie. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...].
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że w sprawie, przed dniem [...] stycznia 2013r., nie miały zastosowania przepisy ustawy o kierujących pojazdami. Strona argumentowała także, że przepisy obowiązujące w dniu [...] listopada 2012r., zatem w chwili zdarzenia, odmiennie regulowały kwestie skierowania na badania lekarskie. W tym kontekście wskazano, że przepisy art. 122 i art. 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137) obowiązujące w tym dniu nie przewidywały konieczności skierowania osoby prowadzącej pojazd po użyciu alkoholu na badania lekarskie i badania psychologiczne, natomiast obowiązek taki istniał jedynie w stosunku do osób kierujących pojazdami w stanie nietrzeźwości. W ocenie skarżącego nie zachodzi sytuacja, w której organy administracji posiadały oparcie w przepisach prawa do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2013r. weszła w życie ustawa o kierujących pojazdami, w której ustawodawca rozszerzył katalog sytuacji, gdy niezbędne jest skierowanie kierowcy na badanie lekarskie. Zgodnie z nowymi przepisami skierowanie takie następuje również wówczas, gdy dana osoba kierowała pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. Rozwijając ten wątek organ stwierdził, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidywały w zakresie omawianej sytuacji przepisów przejściowych, tzn. nie określały czy do zdarzeń zaistniałych pod rządami poprzedniej ustawy, polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie po użyciu alkoholu, bądź w stanie nietrzeźwości, należy stosować przepisy ustawy nowej.
Tym samym zmuszony był do dokonania oceny, czy stosować prawo nowe, czy poprzednie. W ocenie organu zasada niedziałania prawa wstecz, wywodzona z art. 2 Konstytucji RP, przemawia za stanowiskiem, iż w sprawie należało zastosować przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uzasadniony jest zatem pogląd, iż do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem [...] stycznia 2013r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami, nie można było zastosować przepisów tej ustawy, o których mowa jest w art. 99 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 135a ustawy o kierujących pojazdami. Organ skonstatował, że doszło do naruszenia prawa, jednak naruszeniu temu nie można przypisać cech rażącego charakteru.
W wyniku złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015r. Organ stwierdził, że za koniecznością zastosowania przepisów obowiązujących w dniu [...] listopada 2012r. przemawia zasada niedziałania prawa wstecz, wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Niemniej jednak za stosowaniem przepisów nowych przemawia fakt, że przepisy prawa przewidują wyjątki od powyższej zasady oraz fakt, że w sprawie należy kierować się zasadą ochrony zdrowia i życia ludzkiego, które narażane jest w ruchu drogowym.
Tym samym zdaniem organu w przypadku zmiany przepisów prawa oraz braku przepisów intertemporalnych regulujących wzajemne relacje nowej i starej ustawy, organ administracji publicznej, który chce zakończyć sprawę w drodze decyzji, powinien zastosować przepisy nowej ustawy, chyba że w trakcie rozważania tej indywidualnej sprawy administracyjnej dojdzie do wniosku, że za zastosowaniem przepisów starej ustawy przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Organ podkreślił także, że skarżący poniósł już prawnokarne konsekwencje popełnionego czynu, bowiem w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] nie został ponownie ukarany za wykroczenie z dnia [...] listopada 2012r., natomiast został nałożony na niego administracyjny obowiązek, którego przesłanką nałożenia było uprzednie kierowanie pojazdem silnikowym w stanie po użyciu alkoholu. Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, że skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte i zakończone już pod rządami nowej ustawy, należy zastosować przepisy nowej ustawy.
Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2015r. Wskazał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ust. 1 pkt 4a ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 2 Konstytucji RP przez uznanie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie zaś ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przyjęcie, iż decyzja została wydana w oparciu o istniejącą podstawę prawną.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji i uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że ocena skutków zmiany przepisów prawa, przy braku przepisów intertemporalnych regulujących wzajemne relacje nowej i starej ustawy, powodowała wątpliwość co do tego, które przepisy powinny być w sprawie zastosowane. W tym kontekście doszedł do przekonania, że zastosowanie przez organ przepisów nowej ustawy nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w związku z dokonaną przez organ wykładnią zagadnień intertemporalnych, które w sytuacji braku przepisów przejściowych należą do zagadnień najbardziej spornych w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Sąd I instancji stwierdził dalej, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji Starosty [...] o skierowaniu skarżącego na badania, bowiem podstawa ta istniała w systemie prawnym na dzień wydania decyzji, jednakże reguły jej stosowania nie zostały wyraźnie wyznaczone przez ustawodawcę, a kwestia zastosowania tych przepisów była problemem wykładni.
W końcowej części uzasadnienia Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się w trybie nadzwyczajnym, zatem zakres jego oceny ograniczony jest do tego, czy w sprawie wystąpiły wady nieważności decyzji enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym postępowanie to nie może zastępować postępowania zwykłego, zaś skarżący nie kwestionował decyzji kierującej go na badania lekarskie przed sądem administracyjnym, poprzestając na decyzji organu II instancji. Skonstatował, że w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwe ponowne rozpoznawanie i rozstrzyganie sprawy administracyjnej, której ta decyzja dotyczy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, przejawiające się w wadliwej wykładni art. 99 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 75 ust. 2 pkt 2 oraz art. 139 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w wyniku której Sąd I instancji uznał, że ww. przepisy mogą stanowić podstawę prawną decyzji dotyczącej zdarzenia z dnia [...] listopada 2012r. i pominął, że z ww. przepisów nie można zdekodować normy prawnej, która miałaby zastosowanie do sytuacji z przed wejścia w życie ww. przepisów, czym naruszył elementarną zasadę niedziałania prawa wstecz, a tym samym błędnie uznał, że organ słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...];
- 2. art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, przejawiające się w wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w wyniku której stwierdził, że za podstawę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być uznane istnienie (obowiązywanie) przepisu w chwili wydania decyzji, który nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego (zdarzenia) sprzed wejścia w życie przepisu, a w konsekwencji czego niewłaściwie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. mimo, iż nie istniała podstawa prawna do jej wydania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i art. 134 § 1 P.p.s.a. skutkiem zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji i błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2a i art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 75 ust. 2 pkt 2 oraz art. 139 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 2 Konstytucji RP mimo uznania przez organ braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2013r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. przy jednoczesnym ustaleniu przez organy administracyjne obu instancji, że do zdarzenia z dnia [...] listopada 2012r. nie mogły mieć zastosowania przepisy w nowym brzmieniu a zatem ustaleniu, iż nie było podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r.;
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. skutkiem niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie prawnej Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut wydania decyzji z dnia 5 sierpnia 2013r. bez podstawy prawnej (a tym samym zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności przez organy administracji), skoro jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji za prawidłowe uznaje stanowisko organów administracyjnych obu instancji, które uznały, że przepisy art. 99 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 75 ust. 2 pkt 2 oraz art. 139 ustawy o kierujących pojazdami nie mogły mieć zastosowania do sytuacji skarżącego z dnia [...] listopada 2012r., a przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązujące w dniu [...] listopada 2012r. nie dawały podstawy do skierowania skarżącego na badania, które to uchybienie uniemożliwia skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku i motywów jego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się jedynie do przesłanki rażącego naruszenia prawa szczegółowo wywodząc czemu nie uznaje występującego w sprawie naruszenia prawa za rażące, pomijając jednocześnie, że nieważność decyzji może wynikać z drugiej przesłanki, zatem braku podstawy prawnej. Rozwijając ten wątek skarżący kasacyjnej podkreślił, że nie można poprzestać na krótkim stwierdzeniu, iż w dniu wydawania decyzji istnieje przepis, który pozwala na jej wydanie, bez dokładnego zbadania, czy przepis ten w ogóle może stanowić podstawę prawną w danej konkretnej sprawie. W przypadku przesłanki braku podstawy prawnej nie należy stawiać wymogu rażącego charakteru takiego braku. W tym przypadku organy i sądy administracyjne przesądzając o braku podstawy prawnej nie mogą badać, czy w sposób oczywisty nie było tej podstawy, czy też stwierdzenie jej braku wymaga skomplikowanej wykładni przepisów, jak również jakie skutki wynikały z orzekania przy braku podstawy prawnej, jeżeli tylko uznają, że taka podstawa prawna nie istniała.
Odnosząc się zaś do naruszenia przepisów postępowania, skarżacy kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji oddalając skargę uchybił przepisom, z których wynikał obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W tym kontekście podniósł, że w przepisach obowiązujących na dzień [...] listopada 2012r. nie było normy prawnej pozwalającej na skierowanie na badania, która pojawiła się dopiero od dnia [...] stycznia 2013r., ale mogła być stosowana wyłącznie do sytuacji na przyszłość. Ponadto wskazał, że z treści uzasadnienia nie sposób ustalić na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji, a przede wszystkim nie sposób ustalić jaka to była podstawa prawna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na wstępie wypada wskazać, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. sformułowany w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i art. 134 § 1 P.p.s.a. Wypada w szczególności dostrzec, iż zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany bowiem przepis art. 1 P.p.s.a. nie ma dalszych jednostek redakcyjnych, a nadto określa w sposób generalny przedmiot regulacji ustawy i definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym w czym upatruje naruszenia tegoż przepisu przez Sąd I instancji. Podobnie nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony.
Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca, a nadto uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest odniesienia do którejkolwiek z powyższych okoliczności.
Nie może być także uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie brak jest wątpliwości co do podstawy wyrokowania, a nadto uzasadnienie skargi kasacyjnej nie podnosi istnienia takich wątpliwości. Dodatkowo wypada dostrzec, iż skoro w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został postawiony w związku z niewskazaniem dlaczego Sąd I instancji nie uznał wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to powyższy zarzut uznać wypada nadto za nie odpowiadający prawdzie, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje, iż przepis będący podstawą decyzji o nałożeniu na skarżącego obowiązku wykonania badań istniał w systemie prawnym w dniu nałożenia tegoż obowiązku.
Przechodząc do oceny dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wypada wskazać, iż wadliwy jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej. Ponadto zarzut naruszenia ww. przepisów został wadliwie zakwalifikowany jako naruszenia prawa materialnego. Powyższe przepisy nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż wskazany powyżej zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Podobnie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten także jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych uznać wypada za chybiony.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy – za Sądem I instancji – podkreślić nadzwyczajny charakter postępowania, w którym zapadały kwestionowane decyzje. Tym samym ich ocena prawna winna uwzględniać przesłanki nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Aktualnie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wyłącznie wadliwe uznanie istnienia podstawy prawnej do nałożenia obowiązku poddania się badaniom. W powyższym zakresie wypada wskazać, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001r. sygn. akt II SA 1726/00, niepubl.; J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, C.H.Beck 2012r., s. 631). Trafnie Sąd I instancji dostrzegł, iż przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie przewidywały konieczności kierowania na badania osoby prowadzącej pojazd po użyciu alkoholu i taki stan prawny obowiązywał w dniu [...] listopada 2012r., kiedy ujawniono skarżącego jako kierującego pojazdem po użyciu alkoholu. Ów stan prawny uległ jednak zmianie w dniu [...] stycznia 2013r. wraz z wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2a tejże ustawy wyraźnie wskazywał, iż starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie w razie kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu.
Tym samym nie może ulegać wątpliwości, iż począwszy od dnia [...] stycznia 2013r. prawem powszechnie obowiązującym stał się przepis stanowiący podstawę rozstrzygania przez organy administracji, poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, w sprawach skierowania kierowcy na badanie lekarskie, także w razie kierowania pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. Trafna jest zatem konkluzja Sądu I instancji o istnieniu podstawy prawnej pozwalającej organom administracji na wydanie w dniu [...] sierpnia 2013r. ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek poddania się badaniom lekarskim w razie kierowania pojazdem w stanie po użyciu alkoholu, a tym samym zarzut kasacyjny sformułowany w tym zakresie jest niezasadny. W tym zakresie należy także wskazać, odnosząc się do uzasadnienia powyższego zarzutu, iż poprawność zastosowania ww. przepisu przez organy administracji w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi o braku podstawy prawnej do rozstrzygania sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kwestia poprawności zastosowania powyższej regulacji była natomiast przedmiotem analizy Sądu I instancji podczas badania przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym jednak zakresie nie sformułowano zarzutów kasacyjnych.
Uznanie bezzasadności ww. zarzutów skargi implikuje konieczność przyznania nietrafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., a więc przepisu wynikowego na gruncie postępowania przed Sądem I instancji.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.