Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2011 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu z [...] marca 2011 r., nr [...].
Decyzjami tymi odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 1999 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Płońskiego z [...] czerwca 1999 r., nr [...], stwierdzająca, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] sierpnia 1991 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości we wsi P. o pow. 421,80 ha oraz zabudowanej nieruchomości w P. o pow. 72,3375 ha została wydana z naruszeniem prawa i odstępująca od uchylenia tej decyzji z uwagi na to, iż od dnia jej ogłoszenia upłynęło 5 lat.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 1999 r. wystąpili J.Z., A.K., M. Z. i J.L. – następcy prawni b. właścicieli nieruchomości, podnosząc w nim, iż decyzja błędnie odmawia uchylenia decyzji z [...] sierpnia 1991 r., bowiem art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Powiatowego Funduszu Ziemi... (Dz.U. z 1984 r. Nr 58, poz. 348), stanowiącej podstawę, został uchylony z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464).
Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] lipca 1999 r. jest niedopuszczalny, bowiem jego argumentacja jest tożsama z podnoszoną w toku postępowania odwoławczego, jak i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 5 kwietnia 2000 r., IV SA 1290/99 oddalił skargę na tę decyzję Wojewody, a w tej sytuacji wszczęcie postępowania nadzorczego wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.
Oddalając skargę, wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd i argumentację Ministra, podkreślając, iż prawomocność oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy decyzji Wojewody z [...] lipca 1999 r. co wyklucza dokonywanie przez organ jakiegokolwiek merytorycznego badania jej legalności.
Reprezentowany przez radcę prawnego, M. Z. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., IV Sa/Wa 1496/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 1999 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Płońskiego z [...] czerwca 1999 r. stwierdzającego, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 1991 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi P. gmina Płońsk o łącznej pow. 421,80 ha oznaczonej wyszczególnionymi w decyzji działkami ewidencyjnymi oraz zabudowanej nieruchomości położonej w P. o łącznej pow. 72,3375 oznaczonej wyszczególnionymi w decyzji działkami ewidencyjnymi wydana została z naruszeniem prawa.
Pierwotna decyzja (ostateczna) w sprawie wydana została przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. w dniu [...] sierpnia 1991 r. dotyczyła przejęcia na własność Państwa nieruchomości, której część (155,77 ha) objęta była wykazem hipotecznym majątku ziemskiego [...] lit. A. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej.
Spadkobiercy właścicieli majątku [...] bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu przed Urzędem Rejonowym w P..
Po wznowieniu postępowania na skutek wniosku pełnomocnika spadkobierców właścicieli majątku – decyzją Starosty Pow. w P. ([...] czerwca 1999 r.) odstąpiono od uchylenia decyzji (z [...] sierpnia 1991 r.), dlatego że od ogłoszenia decyzji upłynęło ponad 5 lat, a w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wojewoda Mazowiecki decyzję z [...] lipca 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Płońskiego z [...] czerwca 1999 r. nie podzielił zarzutu, że nie jest możliwe zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. – gdyż ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464) z dniem 1 stycznia 1992 r. został uchylony przepis ust. 16 ustawy z 12 marca 1958 r.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przepis (art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. w dacie wydania decyzji przez Kierownika Wydziału Rejonowego w P. był obowiązujący.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem IV SA 1290/99 z 5 kwietnia 2000 r. oddalił skargę na decyzję Woj. Mazowieckiego z [...] lipca 1999 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę M. Z. na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody mazowieckiego z [...] lipca 1999 r. nie odniósł się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/2009) i nie rozważył kwestii znaczenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję – zapadłą po wznowieniu postępowania – orzekającą o odstąpieniu od uchylenia decyzji z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1, 2 k.p.a., a mianowicie.......... jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej dla rozstrzygnięcia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. W dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. – [...] sierpnia 1991 r. – obowiązywał przepis art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, zaś w dacie wydania decyzji – po wznowieniu postępowania [...] czerwca 1999 r. nie istniała podstawa prawna wobec uchylenia z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Wpływ orzeczenia oddalającego skargę na możliwość stwierdzenia nieważności przez organ administracji publicznej jest kwestią merytoryczna, a nie formalną i dlatego wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdza, że prawomocność oceny prawnej Sądu wyklucza ponowne dokonywanie tej oceny w takim samym zakresie.
Z twierdzeniem tym nie można zgodzić się w sytuacji zmiany stanu prawnego (vide orzecz.: wyrok SA z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr poz. 2 – glosa aprobująca B. Adamiak – OSP 1999, nr 5, poz. 19 oraz wyrok NSA 1999 w Poznaniu z 16 października 1997 r., I SA/PO 263/77, niepubl.) W uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 1999 r. wskazano, że decyzja z [...] sierpnia 1991 r. miała charakter deklaratoryjny potwierdziła fakt przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy dekretu z 6 września 1994 r. o przeprowadzonej reformie rolnej. Dodatkowo podaję, że faktyczne "wejście" w posiadanie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości (majątku) nie obejmowało żadnego z określonych w art. 1 dekretu z 6 września 1944 r. – celów reformy rolnej. Z podanych wyżej przyczyn wnoszę jak w petitum skargi.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, iż nie wskazano jej podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, jakkolwiek jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak obwarowana jest wymogami formalnymi. Art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", stanowi, że od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem od każdego wyroku i postanowienia kończącego postępowanie i z tego powodu wydawałoby się, że jest to zwykły środek odwoławczy. Jednak już art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę tę można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Z kolei art. 176 zawiera wymogi formalne, jakie skarga kasacyjna powinna spełniać.
Zgodnie z nim powinna ona czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
Wymogi formalne wymienione w art. 176 p.p.s.a. można podzielić na dwie grupy – pierwsza - wymienione do słowa "oraz" i druga – wskazane po nim. Warunki z pierwszej grupy to takie jakie powinno spełniać każde pismo w postępowaniu sądowym, natomiast z drugiej grupy to te, które są wymagane tylko od skargi kasacyjnej. Taki podział wymogów formalnych uczyniony przez art. 176 p.p.s.a. ma ogromne znaczenie, z uwagi na skutki jakie wywołuje ich brak w skardze kasacyjnej. Brak bowiem wymogów z grupy pierwszej, a więc tych, którym powinno odpowiadać każde pismo w postępowaniu sądowym są usuwalne, dające się sanować, zaś brak tych, które dotyczą tylko skargi kasacyjnej powoduje skutek odmienny. O ile bowiem jeśli idzie o niespełnienie przez skargę kasacyjną wymagań jak dla zwykłego pisma procesowego, to braki te mogą być uzupełnione lub poprawione w trybie art. 49 p.p.s.a., a więc przez wezwanie przez przewodniczącego o ich usunięcie w zakreślonym terminie.
Jeśli idzie natomiast o niezawarcie w skardze kasacyjnej wymagań dla niej tylko właściwych, sanacji z art. 49 p.p.s.a. nie można zastosować. Brak któregokolwiek warunku pociąga za sobą konsekwencje w postaci odrzucenia skargi kasacyjnej.
Z uwagi na tak daleko idący skutek braków formalnych skargi kasacyjnej art. 175 stanowi wymóg, aby była ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, właśnie po to, aby zapewnić prawidłowość jej sporządzenia, jeśli idzie o wymogi tak formalne, jak i dotyczące meritum.
Jednym z elementów przypisanych tylko skardze kasacyjnej, który dla jej prawidłowości formalnej winien się w niej znaleźć są podstawy skargi kasacyjnej. Ich przytoczenie powinno odpowiadać art. 174 p.p.s.a. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie można traktować jako jeden element. Jeżeli zatem podstawy skargi kasacyjnej nie są podane w sposób w pełni odpowiadający art. 174 p.p.s.a., bowiem powołano w nich przepisy, jednak w sposób ogólny, natomiast z uzasadnienia skargi wynika o jakie konkretnie przepisy chodzi, zatem uzupełnia ono podstawy skargi, można uznać, że skarga kasacyjna pod tym względem spełnia wymagania jej stawiane. W przeciwnym wypadku, tj. nieprzytoczenia konkretnych przepisów ani w podstawach skargi, ani w jej uzasadnieniu, należy uznać, iż brak w niej tego wymogu. Zawarcie w skardze kasacyjnej jej podstaw jest konieczne, jak wymaga tego art. 176 p.p.s.a., a to dlatego, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, bowiem z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.
Stwierdzić należy, że w niniejszej skardze kasacyjnej brak jest podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. i to w ujęciu wyżej wskazanym. Nie powołano bowiem w podstawach skargi żadnych przepisów, z uzasadnienia zaś również nie można ich wyprowadzić. Należy podkreślić, że związanie granicami skargi kasacyjnej, o którym mówi art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ani uprawnienia, ani obowiązku uzupełniania, poprawiania czy interpretowania skargi kasacyjnej, zatem przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie musi być tak uczynione, aby bez dokonywania ww. czynności Naczelny Sąd mógł mieć pewność co do tego, naruszenie jakich przepisów zarzucono w skardze kasacyjnej.
Ze skargi kasacyjnej M. Z., którą przytoczono in extenso, nie wynika o jakie przepisy postępowania idzie.
W podstawach skargi kasacyjnej wskazano, że stawia się zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak żaden przepis proceduralny nie został powołany. Z kolei w uzasadnieniu wskazano co prawda przepis procesowy art. 146 § 1 i 2 k.p.a., ale tylko jako opis stanu sprawy. Uzasadnienie bowiem skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy, zaś w części, w której rozważano, że nie można zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu składającej się z trzech zdań, nie podano już żadnego przepisu.
Przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający art. 174 p.p.s.a. polega na wskazaniu konkretnego przepisu konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Samo powołanie tylko art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak to czyni niniejsza skarga, jest niewystarczające. Wskazuje bowiem tylko, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik, jednak nie podaje, które konkretnie przepisy zostały naruszone. Uzasadnienie również nie odpowiada na to pytanie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a.