Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 658/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi U. M., orzekł o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Dyrektora Liceum [...] w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Dyrektora Liceum [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.), przez jego błędną wykładnię prowadzącą do znaczącego zawężenia zakresu zastosowania tego przepisu do przypadków i sytuacji absolutnie nadzwyczajnych, nacechowanych negatywnie w sensie etycznym lub moralnym, a nie jedynie szczególnie uzasadnionych w rozumieniu ustawy, w tym w sensie rażącego braku kompetencji i elementarnego poczucia odpowiedzialności za należyte wykonywanie obowiązków, prowadzących do skrajnej destabilizacji szkoły oraz utraty jej dobrego imienia, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchybienia w pracy wicedyrektora szkoły, jakie były podstawą wydania kwestionowanego zarządzenia Dyrektora Liceum [...] w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadnionego, a tym samym, że nie było przesłanek do zastosowania odwołania wobec U. M. ze stanowiska kierowniczego, tj. z funkcji wicedyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzić powinna do wniosku, że przepis ten pozwala zastosować tryb w nim przewidziany w warunkach faktycznych przedmiotowej sprawy, a ponadto błędne przyjęcie, że wicedyrektor nie może być odwołany ze względu na rażące uchybienia, ponieważ za nadzór nad nim odpowiada dyrektor, podczas gdy stanowisko wicedyrektora jest tak samo jak w przypadku dyrektora stanowiskiem kierowniczym, a więc skrajnie nienależyte wykonywanie funkcji wicedyrektora może w tym samym stopniu zagrażać stabilności funkcjonowania szkoły, jak w przypadku, gdyby dotyczyło dyrektora.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, i w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie przez Sąd skargi, przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy oraz prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który umożliwia odwołanie wicedyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadku szczególnie uzasadnionym, powinna doprowadzić do oddalenia skargi, albowiem w niniejszej sprawie liczne uchybienia wicedyrektora, powołane w kwestionowanym zarządzeniu, stanowiły przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem uzasadniały zastosowanie nadzwyczajnego trybu odwołania przewidzianego w powołanym przepisie, co powinno skutkować oddaleniem skargi na akt, który jest zgodny z prawem,
- - art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że dyrektor szkoły nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego (gminy) w rozumieniu ustawy, zatem jego akty nie podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, tym samym Sąd błędnie stwierdził nieważność zarządzenia Dyrektora Liceum [...] w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...],
- - art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, a to z uwagi na fakt, że zarządzenie dyrektora szkoły o powołaniu lub odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2030/14), tym samym Sąd, uwzględniając skargę na przedmiotowe zarządzenie (na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), stosownie do art. 146 § 1 ppsa, uchyla ten akt, a nie stwierdza jego nieważność, przy czym skarżący kasacyjnie podnosi przedmiotowy zarzut jedynie z ostrożności procesowej, albowiem twierdzi, że skarga winna ulec oddaleniu,
- - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że procedura odwołania wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, podczas gdy przepisy prawne nie formułują ani obowiązku uzasadnienia, ani tym bardziej jego treści, jako wymogu legalności zarządzenia, co prowadzi do przyjęcia, że organ ma obowiązek jedynie obiektywnie ustalić, że zachodzi przypadek "szczególnie uzasadniony",
- - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie zarządzenia nie zawiera dostatecznej argumentacji w zakresie wskazania, że wystąpił "uzasadniony przypadek" odwołania ze stanowiska wicedyrektora, a uzasadnienie to zostało w sposób nieuprawniony uzupełnione w odpowiedzi na skargę, podczas gdy odpowiedź na skargę nie wskazuje żadnych nowych podstaw odwołania, ani uzasadnienia w tym zakresie, jedynie przedstawiając oczywiste konsekwencje prawne zaniedbań wicedyrektora w wyniku polemiki z nieuprawnionym i pozbawionym jakichkolwiek podstaw faktycznych, bagatelizującym doniosłość uchybień stanowiskiem przedstawionym w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerna argumentacje mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. M. wniosła o jej oddalenie podnosząc argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.
W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. pełnomocnik Dyrektora Liceum [...] zawarł nowe uzasadnienie drugiej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji:
- - art. 141 §4 zdanie pierwsze ppsa, przez zaniechanie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którym nie jest stwierdzenie Sądu, że Sąd uprawniony jest w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ppsa, do badania, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania,
- - art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, przez rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie w sytuacji, gdy odwołanie wicedyrektora nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i nie jest aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych skarżącej U. M., a uprawnienia i obowiązki nie wynikają z prawa administracyjnego, tymczasem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W konsekwencji tej modyfikacji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi złożonej do Sądu pierwszej instancji. W dalszej treści powołanego pisma przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej ze zmodyfikowanym wnioskiem wobec zaskarżonego wyroku.
W piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. U. M. podtrzymała swoją odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zastosowanego w niniejszej sprawie wynika, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Cytowany przepis stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia na stanowisku kierowniczym w szkole, dlatego przy jego wykładni nie jest dopuszczalne jakiekolwiek rozszerzanie jego zastosowania poza okoliczności dające się zakwalifikować do normatywnego zakresu znaczeniowego pojęć użytych w tym przepisie.
Normatywnym warunkiem zastosowania powołanego przepisu jest zaistnienie przypadku szczególnie uzasadnionego, które to pojęcie - niezdefiniowane przez ustawodawcę – wymaga wykładni w kontekście celu tego przepisu oraz stanu faktycznego zaistniałego w indywidualnej sprawie. Skutkiem zastosowania powołanego przepisu jest natychmiastowe (bez wypowiedzenia) pozbawienie nauczyciela funkcji kierowniczej w szkole, dlatego taki sposób odwołania z funkcji kierowniczej służy niezwłocznemu przerwaniu czynności kierowniczych zagrażających działalności placówki oświatowej lub interesowi publicznemu. Szczególnie uzasadnione przypadki to zatem takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem danej osoby z funkcji kierowniczej, a więc wymagają natychmiastowej reakcji, jako adekwatnej do zaistniałego zdarzenia lub okoliczności, w celu usunięcia lub powstrzymania negatywnych skutków tego zdarzenia lub okoliczności dla funkcjonowania szkoły i realizowanych przez nią zadań, nawet w trakcie trwania roku szkolnego.
Każdy pozostały przypadek niespełniający przesłanek określonych w omawianym przepisie nie wykluczał natomiast zwolnienia nauczyciela z funkcji kierowniczej, ale bez natychmiastowego skutku tego zwolnienia. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał omawiany przepis za wyjątek niepodlegający jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni, który nie mógł być zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.
Z opisu uzasadnienia zarządzenia z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole, dokonanego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że za przyczynę tego odwołania przyjęto przede wszystkim nieprawidłowości w podziale zajęć edukacyjnych (którego to podziału dokonywała U. M.), stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r. oraz przygotowanie przez U. M. planu lekcji przekazanego nauczycielom w dniu 31 sierpnia 2015 r., do którego zgłoszono szereg zastrzeżeń i do którego Rada Pedagogiczna nie wyraziła pozytywnej opinii, a także brak nadzoru i koordynacji przez U. M. zgodności realizacji ramowych planów nauczania, co w przypadku uczennicy A. Z. doprowadziło do wydania jej świadectwa ukończenia szkoły pomimo, że uczennica ta faktycznie nie zrealizowała ramowego planu nauczania dla liceum ogólnokształcącego. Przy czym, zarzucając nieprawidłowe opracowanie planu lekcji w latach 2014 i 2015 stwierdzono, że U. M. dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków i ponosi pełną odpowiedzialność za przygotowanie i opracowanie tych planów niezgodnie z przepisami i zatwierdzonym arkuszem organizacyjnym uznając, że działania te nie noszą cech błędów przypadkowych lub incydentalnych, ale wynikają z głębokiego braku kompetencji w zakresie tworzenia planów lekcji.
Skarżącej zarzucono również, stwierdzony w protokole kontroli, brak arkuszy ocen z trzech kolejnych lat dla klasy IIl[...] (z wyjątkiem dwóch arkuszy z roku 2012/2013), będących najważniejszymi dokumentami przebiegu nauczania, dlatego trwające od 2012 r. i powiększające się rokrocznie zaniedbania w tym zakresie uznano za szczególnie rażące naruszenie obowiązków, nie mające charakteru incydentalnego. Brak arkuszy ocen dla pozostałych 9 klas trzecich za lata 2013/2014 i 2014/2015 dało bowiem w przybliżeniu brak ponad 650 dokumentów.
Przytoczone wyżej okoliczności, mające uzasadniać natychmiastowe zwolnienie U. M. z funkcji kierowniczej w szkole, zaistniały w 2014 r. oraz w 2015 r. i w żaden sposób Dyrektor Szkoły nie wykazał, aby dokonany sposób zwolnienia miał jakikolwiek wpływ na ich przerwanie, skoro doszło do nich na długo przed dokonanym zwolnieniem. Z zarządzenia z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], nie wynika więc, aby dokonany sposób zwolnienia miał usunąć lub powstrzymać negatywne skutki zaistniałych okoliczności.
Dokonane przez Dyrektora Szkoły natychmiastowe zwolnienie U. M. z kierowniczej funkcji w szkole w trakcie roku szkolnego nie znajduje zatem podstawy w przesłankach określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność sprawowania nadzoru przez dyrektora szkoły nad wykonywaniem zadań przez jej wicedyrektora, jednak rozważania w tym zakresie nie mają znaczenia dla braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie powołanego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Z art. 37 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynikało, że w szkole mogło być utworzone stanowisko wicedyrektora i inne stanowiska kierownicze zgodnie z ramowym statutem szkoły. Oznacza to, że stanowisko wicedyrektora było traktowane przez ustawodawcę, jako stanowisko kierownicze. W przepisie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie rozróżniono natomiast stanowiska dyrektora i innych stanowisk, lecz wskazano jedynie na stanowisko kierownicze, co należy uznać za obejmujące stanowisko dyrektora szkoły oraz wszystkie inne stanowiska kierownicze określone w art. 37 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w tym stanowisko wicedyrektora. Skoro zaś powierzanie stanowiska wicedyrektora oraz odwoływanie z tego stanowiska należało do dyrektora szkoły, zgodnie z powołanym art. 37 ust. 1, to znaczy, że organem określonym w art. 38 ust. 1 powołanej ustawy, uprawnionym do odwołania wicedyrektora szkoły, był jej dyrektor.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał za dopuszczalne poddawanie kontroli legalności aktu dyrektora szkoły wydawanego na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wobec wicedyrektora szkoły, ponieważ organem w rozumieniu powołanego przepisu jest w takim przypadku dyrektor szkoły. Błędnie więc w zarzucie skargi kasacyjnej zawężono pojęcie organu do organów jednostki samorządu terytorialnego.
Za niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w wersji jego uzasadnienia przedstawionej w piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r., w której zakwestionowano administracyjnoprawny charakter zarządzenia Dyrektora Szkoły o odwołaniu Wicedyrektora, gdy tymczasem w zarzucie kasacyjnym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wprost skarżący kasacyjnie wskazał, że zarządzenie to jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W powołanym piśmie wyraźnie przy tym zaznaczono, że stanowi ono jedynie nowe uzasadnienie drugiej podstawy kasacyjnej ze stwierdzeniem modyfikacji wniosku skargi kasacyjnej.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, sformułowane jako naruszenie przepisu postępowania, tracą na znaczeniu w kontekście prawidłowej oceny Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zastosowania w sprawie tego przepisu, jako przepisu prawa materialnego.
Za zasadny należy natomiast uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zarządzenie dyrektora szkoły wydane na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie jest bowiem aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, lecz jest aktem z zakresu administracji publicznej określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jak słusznie zauważył to skarżący kasacyjnie. Sąd nie mógł więc orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu, a jedynie o jego uchyleniu - zgodnie z art. 146 § 1 ppsa. W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak uznać, że naruszenie przez Sąd powołanego art. 146 § 1 ppsa nie wpływa na wynik rozstrzygnięcia, skoro jego skutkiem jest wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego i z tego względu zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa zawarty w piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 22 stycznia 2019 r. nie mógł być uwzględniony, ponieważ stanowi nowy zarzut niezgłoszony w skardze kasacyjnej, zaś po upływie terminu na złożenie skargi kasacyjnej możliwe jest jedynie przytoczenie nowych motywów uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 zdanie drugie ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.