Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/GL 201/06, oddalił skargę Z. C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, a także art. 130 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] ustalającą na rzecz Z. P.-C. i J. C. odszkodowanie w wysokości 2.329 zł za nieruchomość drogową o powierzchni [...] ha, położoną w C. i oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...].
Organ Odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę C., stanowiącej część pasa drogowego ul. [...] w C.. W związku z wnioskiem złożonym przez współwłaściciela nieruchomości J. C., Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie za przejęty grunt w wysokości 1.513 zł. Decyzja ta nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, bowiem została uchylona decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. i J. małżonków C. kwestionujących wysokość przyznanego odszkodowania. Po rozpoznaniu wniosku wydana przez Prezydenta Miasta C. decyzja oparta została na nowym operacie szacunkowym sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda uznał, że tym razem organ pierwszej instancji zbadał przedłożony operat pod kątem jego przydatności do ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania i podzielił to stanowisko.
W szczególności zaś nie zgodził się ze stanowiskiem autorów odwołania ponownie kwestionujących wysokość ustalonego odszkodowania, bowiem w jego opinii tym razem w operacie analizowano 15 transakcji, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej działki.
Z. C. złożyła skargę na powyższą decyzję domagając się ustalenia należnej zapłaty za wywłaszczoną działkę w oparciu o ceny wolnorynkowe. Podniosła, że sporządzone w toku postępowania operaty szacunkowe są nieprzydatne, gdyż rzeczoznawcy dopuścili się w nich rażącego zaniżenia wartości "zagarniętej działki". Działka ta jest położona w centrum C., gdzie cena gruntu oscyluje wokół 500 zł za m2. Powołała się tutaj na cenę jaką ustalił Urząd Miasta przekazując swoją działkę przy ul. Ś. w aporcie do spółki, z którą prowadził interesy. W tej sytuacji skarżąca czuje się oszukana, bo Urząd wzbogacił się jej kosztem i domaga się stanowczo ustalenia odszkodowania w wysokości 200 zł za m2 przejętego gruntu uważając, że jest to bardzo dobra oferta dla Urzędu Miasta.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie przepisów zamieszczonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej ustawa wprowadzająca).
Przejęcie w opisanym trybie własności nieruchomości drogowych winno nastąpić za odszkodowaniem, do którego wypłaty w kontrolowanym postępowaniu zobowiązana była zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 analizowanej ustawy Gmina C.. Podstawą do ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną, prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 cyt. ustawy). W kwestiach szczegółowych art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej odsyła w tym zakresie do art. 128 i nast. u.g.n. z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 73 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n. uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Wreszcie zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.
W świetle przytoczonych przepisów wartość rynkowa przejętej nieruchomości winna więc zostać ustalona w oparciu o transakcje rynkowe dotyczące nieruchomości wykorzystanych pod urządzenie dróg lub ich poszerzenie, a nie jak domagała się skarżąca w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości użytkowanych na inne cele. Powyższe wynika bezpośrednio także z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) mającego zastosowanie w sprawie w związku z § 36 ust. 5 tego rozporządzenia.
W świetle przywołanego przepisu - w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628) - przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Omówione zasady wyceny nieruchomości małżonków C. uwzględnione zostały w operacie szacunkowym z dnia 25 maja 2005 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie, którego ustalona została wysokość należnego skarżącej i jej mężowi odszkodowania. W operacie tym zostało bowiem zanalizowanych 15 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, zlokalizowanych w śródmieściu i innych atrakcyjnych dzielnicach miasta C..
Z. C. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie niekorzystnych przepisów ustawowych, jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia oraz naruszenie przepisów postępowania procesowego przez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych na okoliczność prawidłowej, co do wysokości wyceny przejętego gruntu przez geodezję.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Z. C. żądanej kwoty, a niezależnie opłacenie kosztów pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymagania, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni, że skarga kasacyjna zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 oraz art. 174 pkt 1 i 2 cyt. ustawy w sposób umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zauważyć przy tym trzeba, że przytaczając ustawowe podstawy skargi kasacyjnej należy nie tylko je dokładnie sprecyzować oraz uzasadnić co wynika z treści art. 176 ustawy P.p.s.a., ale również wskazać poprzez podanie numeru, artykułu, paragrafu bądź ustępu określonego aktu prawnego przepisu, których dotyczą sformułowane w skardze zarzuty. Przy czym błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy, bądź o błędzie posłużenia się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Druga podstawa skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania również powstałego na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, należy podać na czym - zdaniem skarżącego - polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także wyjaśnić, jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie na gruncie stanu faktycznego sprawy. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, koniecznym jest natomiast wykazanie wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 art. 183.
W skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontrolnej działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki powinien on objąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest uprawiony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (powinien) ton czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego. Jedyny wyjątek od tej zasady może mieć miejsce w przypadku nieważności postępowania sądowego, które to przesłanki w niniejszej sprawie nie występują.
W związku z tym Sąd rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie z podniesionymi w niej zarzutami. Wskazać należy, iż zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 2 Konstytucji RP, w żaden sposób nie wskazano na czym miałaby polegać to błędna wykładnia. Powołany przepis statuuje zasadę, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżąca nie wskazała w jakim zakresie Sąd stosował powyższą zasadę odnosząc się do przedmiotowej sprawy i na czym polegała błędna jego wykładnia. Ten brak skargi kasacyjnej uniemożliwia ustosunkowanie się do tego zarzutu. Wprawdzie wskazując błędną wykładnię powołanego wyżej przepisu Konstytucji RP, zarzucono zastosowanie niekorzystnych przepisów ustawowych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, jednakże ani w podstawach kasacji, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnego przepisu, który był nieprawidłowo - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zastosowany przez Sąd pierwszej instancji, jak również żadnego przepisu, który winien być zastosowany. Także tak sformułowany zarzut pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości jego oceny.
Nie można również ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem również w tym zakresie nie wskazano żadnego przepisu, który miałby być naruszony przez Sąd. Zarzut pominięcia wniosków dowodowych zgłaszanych na okoliczność wysokości wyceny przyjętego gruntu, jest całkowicie niezrozumiały. Jak wynika bowiem z akt sprawy II SA/GL 201/06 żadne wnioski dowodowe nie były zgłaszane przed Sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczności dotyczące wątpliwości co do bezstronności pracownika organu, jednakże w tym zakresie nie sformułowano zarzutu w podstawach kasacyjnych, a nawet nie wskazano jaki przepis miałby zostać naruszony.
Na marginesie wskazać należy, iż podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie co do roszczeń skarżącej związanych z bezumownym korzystaniem z przedmiotowej nieruchomości nie mogą być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu. Roszczenia te mają bowiem charakter cywilnoprawny i sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do ich rozstrzygania.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Z uwagi na nieuwzględnienie skargi kasacyjnej, brak było podstaw do zasądzenia na rzecz Z. C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż wniosek taki nie został zgłoszony przez Wojewodę Ś., Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał o tych kosztach.
Odnośnie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, iż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają jedynie zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne od Skarbu Państwa, na podstawie art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.