Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 468/09 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części określającej termin sprawdzenia kwalifikacji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w tej samej części.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Starosta R. decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...), na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) orzekł o skierowaniu R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "A", "B", "C" i "T". Jednocześnie stwierdził, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 8 lutego 2008 r. spowoduje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania R. D. decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) powołaną decyzję utrzymało w mocy. Kolegium wskazało, że wniosek o sprawdzenie kwalifikacji R. D. złożył Komendant Wojewódzki Policji w Ł., powołując się na fakt otrzymania przez kierowcę łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 16 lutego 2007 r. do dnia 7 listopada 2007 r. W takiej sytuacji, zgodnie z art.114 ust.1 pkt.1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, R. D. bezspornie kwalifikował się do egzaminu sprawdzającego. Decyzja organu pierwszej instancji o skierowaniu tego kierowcy na sprawdzenie przedmiotowych kwalifikacji zatem prawa nie narusza.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. R. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił, że nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, a nadto nie mógł poddać się kontrolnemu badaniu kwalifikacji w terminie ustalonym w decyzji organu pierwszej instancji, tj. do dnia 8 lutego 2008 r., gdyż decyzję organu odwoławczego otrzymał po 15 lutego 2008 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji dodając, że decyzję organu pierwszej instancji skarżący otrzymał w dniu 4 stycznia 2008 r., czyli ponad 1 miesiąc przed wyznaczonym mu terminem do sprawdzenia kwalifikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 165/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten nie przewiduje jednak terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i nie upoważnia starosty do wyznaczenia takiego terminu. W razie niepoddania się obowiązkowi złożenia omawianego egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym.
Również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy, można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji - kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że określenie granicznej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku.
W związku z powyższym skoro w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł upoważnienia do określania terminu, w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu egzaminowi, to uznać należy, iż decyzje organów administracji obu instancji dotknięte są wadą nieważności.
Na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1217/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym obejmuje tylko skierowanie kierującego pojazdem na sprawdzenie kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że decyzja S. R., a także utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. są dotknięte wadą nieważności, ale dotyczyć to mogło tylko tej części decyzji, w jakiej ustalony został termin poddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji. W żaden sposób zaskarżone decyzje nie podważały zasadności samego skierowania R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. WSA w Łodzi zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji w całości nie wyjaśniając przyczyn i podstaw takiego rozstrzygnięcia. Tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi będąc związany, zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak w przepisach o ruchu drogowym podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym termin poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei dowodzi, że zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest ona w tej części nieważna.
Sąd dodał, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione na mocy art. 140 ust.1 pkt 4a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.
Biorąc powyższe pod uwagę wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że decyzja Starosty R. z dnia (...) stycznia 2008 r. w części ustalającej termin, w jakim skarżący ma się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została podjęta bez podstawy prawnej, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując decyzję dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., czym także wyczerpało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaistniałe wady skutkują stwierdzeniem nieważności wskazanych decyzji w części dotyczącej terminu. W pozostałej zaś części decyzje te są zasadne, bowiem kierują skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. D., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę.
Podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 i 7 K.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 22 i art. 24 Konstytucji R.P. przez ustalenie, że decyzja organu administracyjnego w części, w jakiej dotyczyła skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a w szczególności zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu, jest zgodna z przepisami prawa, w sytuacji gdy zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu stanowi faktyczne pozbawienie możliwości wykonywania zawodu jako kierowcy. Wniesiono o zmianę wyroku przez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nieopłaconej w całości, ani w części w postępowaniu odwoławczym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik R. D. podniósł, że wydane decyzje powinny zostać uznane za nieważne w całości. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie powinien znaleźć zastosowania w sytuacji skarżącego, gdyż jest on zawodowym kierowcą i w związku z tym organy administracji nie mogą decydować o jego uprawnieniach w zakresie prowadzenia pojazdów, w szczególności w ramach sankcji o charakterze administracyjnym, tj. o zatrzymaniu prawa jazdy. Na skutek działań organów administracji skarżący został faktycznie pozbawiony możliwości wykonywania zawodu kierowcy, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Takie działanie organów administracji jest bezprawne, gdyż wstrzymanie tych uprawnień leży wyłącznie w gestii sądu karnego, który orzeka o środkach karnych w trybie art. 41 § l k.k wobec osoby skazanej. Takie zachowanie stanowi także naruszenie Konstytucji R.P., która zakazuje ograniczania wykonywania działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są chybione.
Należy podkreślić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione są w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności nie występuje, co oznacza że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jedynie zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazując jako naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy art. 6 i 7 K.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 22 i art. 24 Konstytucji R.P. Jak podaje autor skargi kasacyjnej, naruszenie to polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja organu administracyjnego w części, w jakiej dotyczyła skierowania R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a w szczególności zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, jest zgodna z przepisami prawa w sytuacji, gdy zatrzymanie prawa jazdy stanowi faktyczne pozbawienie skarżącego możliwości wykonywania zawodu jako kierowcy.
Przytoczone zarzuty i ich argumentacja są przede wszystkim w zasadniczej części oderwane od treści decyzji będącej przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Należy wskazać, że decyzja Starosty R. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...), utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...), w zakresie pozostawionym w obiegu prawnym, orzeka o skierowaniu R. D. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "A", "B", "C" i "T", na wniosek złożony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w związku z otrzymaniem przez R. D. łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 16 lutego 2007 r. do dnia 7 listopada 2007 r. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika, decyzja nie orzeka o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy i orzekać w tym przedmiocie nie mogła, ponieważ zatrzymanie prawa jazdy nie mieści się w zakresie kompetencji starosty przewidzianej w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Dowolna interpretacja treści decyzji przez pełnomocnika przy nader ogólnym i lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoduje, że merytoryczna ocena wniesionego środka odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa. Zaprezentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, że w stosunku do R. D. przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie powinien znaleźć zastosowania, ponieważ jest on kierowcą zawodowym, nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w uregulowaniach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Żaden z przepisów tej ustawy nie wyłącza kierowców wykonujących zawodowo usługi transportowe z prawnego reżimu określającego skutki naruszeń przepisów drogowych. Błędne jest także twierdzenie pełnomocnika, że organy administracji nie mogą decydować o uprawnieniach skarżącego w zakresie prowadzenia pojazdów, gdyż zatrzymanie prawa jazdy leży wyłącznie w gestii sądu karnego, który może orzec o zastosowaniu środka karnego w trybie art. 41 § 1 K.k.
Do takiej argumentacji nie sposób się odnieść, gdyż po pierwsze - nie dotyczy ona przedmiotu sprawy, w której wydana została zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja (skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a nie zatrzymanie prawa jazdy), a nadto ujawnia ona brak analizy przez pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną przepisów Prawa o ruchu drogowym w niezbędnym zakresie, w tym treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, na podstawie którego została wydana wobec Rafała Dobrowolskiego decyzja administracyjna Starosty R. Wypada w tym miejscu zauważyć, że o zatrzymaniu prawa jazdy nie orzeka wyłącznie sąd karny, jak to utrzymuje pełnomocnik, ale także prokurator oraz starosta (art. 137 i art. 138 ustawy - Prawo o ruchu drogowym).
W sytuacji, gdy sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik wadliwie określa przedmiot sprawy, a ponadto przytoczonej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia, stosownie do art. 176 P.p.s.a., to odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów podniesionych w ramach tej podstawy kasacyjnej, nie jest możliwe. Natomiast nie ma wątpliwości, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając w niniejszej sprawie był związany, na mocy art. 190 P.p.s.a., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1217/08 wykładnią przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego podstawę prawną decyzji Starosty R. z (...) stycznia 2008 r. i w uzasadnieniu swego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dał temu wyraz.
Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie można zarzucić naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 i art. 7 K.p.a., bowiem postępowanie sądowoadministracyjne regulują przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), a nie przepisy K.p.a. Zasady postępowania administracyjnego mogą być jedynie przedmiotem analizy sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym w toku przeprowadzanej przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej pod kątem zastosowania się organu administracji do treści tych zasad. Zarzutu wadliwej oceny przez Sąd pierwszej instancji dochowania przez orzekające w sprawie organy zasad określonych w art. 6 i 7 K.p.a. skarga kasacyjna jednak nie podnosi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia również, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając w sprawie o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami naruszył konstytucyjne zasady ustrojowe określone w art. 2, 7, 8, 22 i 24 Konstytucji R.P.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. W świetle treści art. 176 P.p.s.a. oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski postanawiając w art. 175 § 1 P.p.s.a., że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.
W przedstawionym wyżej stanie sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna R. D., wniesiona przez adwokata ustanowionego z urzędu, jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 P.p.s.a.