Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 797/15 uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...] wydane w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany funkcjonariuszowi Policji.
W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:
Orzeczeniem wydanym na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 i 2, art. 133 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w [...] uniewinnił obwinionego [...] K.S. od części zarzutu nr 3 dot. zameldowania się, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...]. Orzeczeniem tym [...] K.S. został uniewinniony od zarzutu popełnienia czynu opisanego w pkt 1 i w pkt 3 dotyczącym oddania honoru oraz uznany za winnego popełnienia czynu określonego w pkt 2 i pkt 3 dot. zameldowania się, a ponadto wymierzono mu karę nagany.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], K.S. wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że jest ono sprzeczne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, organy uznając skarżącego za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w pkt 2 i orzekając o ukaraniu go karą nagany, dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.).
Sąd podniósł, że w przepisach ustawy o Policji została zawarta regulacja materialnoprawnej odpowiedzialności policjantów, jak również regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest regulacją pełną w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia, poza unormowaniem zawartym w przepisie art. 135p ust. 1 ustawy, który odsyła w zakresie nieuregulowanym w ustawie do stosowania odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania karnego.
Zgodnie z przepisami ustawy o Policji, w przypadku uzasadnionego przypuszczenia popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne (w określonych przypadkach) bądź może je wszcząć na wniosek pokrzywdzonego (art. 134i ust. 1 ustawy). Na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o uniewinnieniu albo odstąpieniu od ukarania, albo ukaraniu, albo o umorzeniu postępowania (art. 135j ust. 1 ustawy). Orzeczenie powinno zawierać m.in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego; uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia (art. 135j ust. 2 pkt 4 - 6 ustawy).
Zdaniem Sądu I instancji ze wskazanych przepisów wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym istotny jest opis zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz jego kwalifikacja prawna. W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a rozstrzygnięcie jest ściśle związane z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi tegoż zarzutu. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi - karnym, w którym nie dokonuje się oceny, czy policjant popełnił jakiekolwiek przewinienie dyscyplinarne, ale czy popełnił zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne.
Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarzucono skarżącemu i uznano go za winnego tego, że w dniu [...] lutego 2015 r. w [...] popełnił przewinienie dyscyplinarne, polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej przez to, że podczas pełnienia służby w patrolu zmotoryzowanym wraz z [...] P.G. pojazdem nieoznakowanym [...] nr rej. [...], podczas kontroli przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] R.M. i [...] K.S., po wyjściu z radiowozu nie miał założonej czapki służbowej oraz posiadał podwinięte za łokcie rękawy bluzy służbowej tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz.U. Nr 90, poz. 738).
Sąd wskazał, że poza ww. rozporządzeniem, zasady noszenia umundurowania zostały określone w Zarządzeniu Nr 7 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie regulaminu musztry w Policji (Dz. Urz. KGP poz. 18), którego przepisy organy winny były uwzględnić wydając orzeczenie. W Rozdziale 1, w części zatytułowanej "Wizerunek umundurowanego policjanta" znajduje się pkt 7, w myśl którego w przypadku, gdy wygląd umundurowanego policjanta nie spełnia w ocenie przełożonego wymogów określonych w regulaminie, przełożony wydaje policjantowi polecenie niezwłocznego dostosowania wyglądu do określonych wymogów. Odmowa wykonania ww. polecenia stanowi przewinienie dyscyplinarne i jest podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów (pkt 8 zarządzenia). Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że w sytuacji, gdy przełożony stwierdzi, że policjant nie nosi umundurowania zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o umundurowaniu (pkt 1 zarządzenia), nie jest to od razu traktowane jako przewinienie dyscyplinarne. Dopiero niewykonanie polecenia dostosowania wyglądu do obowiązujących wymogów stanowi przewinienie dyscyplinarne i jest podstawą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Sąd stwierdził, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, które zakłada różne traktowanie osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Takie samo zachowanie funkcjonariusza nie może być raz uznawane za przewinienie dyscyplinarne, a innym razem nie. Równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Brak oceny zachowania skarżącego z punktu widzenia zawartych w zarządzeniu uregulowań, doprowadziła, zdaniem WSA w Gdańsku, do powstania sytuacji, w której skarżący został ukarany karą dyscyplinarną za zachowanie, które w świetle pkt 7 Zarządzenia Nr 7 z dnia 1 marca 2013 r., nie jest uznawane za przewinienie dyscyplinarne. Tym samym doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że stanowisko organów, iż zachowanie skarżącego polegające na wyjściu z radiowozu bez założonej czapki gabardynowej oraz z zawiniętymi za łokcie rękawami, wypełnia znamiona przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt 2 orzeczenia, jest nieprawidłowe.
Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały nieprawidłowej kwalifikacji zarzucanego czynu, bowiem w § 36 rozporządzenia wprowadzono szereg zakazów odnoszących się do zasad i sposobu noszenia umundurowania. Obowiązkiem organu dyscyplinarnego było zatem wskazanie, który wymieniony tam zakaz został przez funkcjonariusza naruszony, co wymagało powołania się na konkretny punkt § 36. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o Policji postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (art. 134i ust. 6 pkt 4), a potem orzeczenie powinno zawierać opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną (art. 135j ust. 2 pkt 4 - 6).
W dniu 23 stycznia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355) w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz.U. z 2009 r. Nr 90, poz. 738) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że zachowanie K.S. tj. wyjście z radiowozu bez założonej czapki gabardynowej oraz z zawiniętymi za łokcie rękawami nie wypełnia przewinienia dyscyplinarnego opisanego w tym przepisie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się z przyjętą przez WSA wykładnią prawa, gdyż w przedmiotowym zakresie zasady reguluje wprost § 36 rozporządzenia o umundurowaniu i jako akt prawny wyższy rangą od przywołanego Zarządzenia Nr 7 winien być podstawą prawną zarzutu stawianego obwinionemu w przedmiotowej sprawie, gdyż precyzyjnie określa zasady noszenia przedmiotów umundurowania podczas pełnionej służby.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zgodził się z tezą stawianą przez Sąd, iż zachowanie skarżącego polegające na wyjściu z radiowozu bez założonej czapki gabardynowej oraz z zawiniętymi za łokcie rękawami nie wypełnia przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt. 2 orzeczenia, gdyż dopiero niewykonanie polecenia służbowego dostosowania wyglądu do określonych wymogów, wydane przez przełożonego policjanta wino być uznane za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego. Wykładnia prezentowana przez WSA jest nieprawidłowa i uniemożliwia skuteczne egzekwowanie dyscypliny służbowej wśród funkcjonariuszy Policji. Ustawa o Policji odwołuje się w art. 132 ust. 3 pkt 3 do niedopełnienia obowiązków służbowych przez policjanta. Wskazuje jednocześnie kierunek wykładni, z którego wynika, że odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariusza jest ściśle powiązania z jego osobistymi zachowaniami. Nie może być uzależniona od podjęcia czynności przez inne osoby w tym przełożonego funkcjonariusza. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma charakter ściśle indywidualny i inna wykładania jest niedopuszczalna.
Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez WSA w Gdańsku art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355) w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz.U. z 2009 r. Nr 90, poz. 738; zwanego dalej: rozporządzeniem o umundurowaniu) poprzez błędną ocenę zachowania K.S. i uznanie, że jego czyn nie nosi znamion czynu ściganego w toku postępowania dyscyplinarnego.
Na wstępie wskazać należy, że policjanci zobowiązani są do szczególnego poddania się obowiązkom wynikających ze stosunku prawnego łączącego ich z Policją jako formacją odpowiedzialną za utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązki te są zabezpieczone odpowiednimi instytucjami prawnymi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. akt K 41/97, odnosząc się do odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników wskazał, że specjalny charakter stosunku służbowego "niektórych grup zawodowych spełniających ważne z punktu widzenia interesu publicznego role w państwie, powoduje konieczność określenia szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji w ramach której działają, gdy ich zachowanie uchybia obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu. Odpowiedzialność taka stanowi swoistą dolegliwość".
Tym samym funkcja przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej polega na zabezpieczeniu prawidłowości wykonywanych zadań związanych ze stosunkiem służbowym. Teza ta dotyczy także przepisów dyscyplinarnych w Policji.
Przypomnieć również należy, że składając ślubowanie wedle roty ustalonej w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, funkcjonariusz zobowiązuje się do przestrzegania dyscypliny służbowej, co oznacza szczególny nakaz przestrzegania prawa i staranność przy wykonywaniu powierzonych zadań. Dlatego też jednym z czynów, za które funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, jest określone w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, niedopełnienie obowiązków służbowych. Nie budzi również wątpliwości, że elementem poddania się szczególnej dyscyplinie służbowej jest obowiązek noszenia w sposób określony przepisami umundurowania, przy czym obowiązek ten wskazuje, że funkcjonariusz powinien nosić mundur w sposób schludny nie budzący wątpliwości co do jego funkcji i znaczenia. Podkreślić należy, że funkcjonariusz swoim wyglądem reprezentuje nie tylko formacje zmilitaryzowaną, w której pełni służbę, ale również reprezentuje on Państwo Polskie, którego jednym z podstawowych zadań jest utrzymanie porządku i bezpieczeństwa publicznego, dlatego też wygląd umundurowanego funkcjonariusza nie jest obojętny dla funkcjonowania nie tylko Policji, ale i wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z tym ustawodawca w § 36 rozporządzenia o umundurowaniu, wskazał dość precyzyjne zasady noszenia umundurowania przez policjantów zakazując m.in. samodzielnego nanoszenia na części umundurowania dodatkowych ozdób lub noszenia umundurowania niezgodnie z obowiązującym zestawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego służba funkcjonariuszy policji wykonywana jest jednak w specyficznych warunkach i nie zawsze funkcjonariusz może ze względu na charakter wykonywanych czynności wyglądać w sposób w jaki wymaga od niego ww. przepis rozporządzenia o umundurowaniu. Dlatego słusznie zauważył WSA w Gdańsku, że w Zarządzeniu Nr 7 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie regulaminu musztry w Policji w rozdziale 1 w pkt 7 znalazł się przepis wskazujący, że w sytuacji, gdy wygląd funkcjonariusza nie spełnia warunków określonych w regulaminie, przełożony wydaje policjantowi polecenie niezwłocznego dostosowania się do określonych wymogów. Dopiero brak reakcji policjanta lub odmowa wykonania polecenia jest przewinieniem służbowym.
Sąd i instancji prawidłowo zatem wskazał, że funkcjonariusz wykonywał czynności służbowe w samochodzie, a więc w jego wnętrzu nie musiał nosić czapki służbowej oraz mógł mieć podwinięte rękawy w służbowej bluzie polar. Jeżeli funkcjonariusz na plecenie służbowe doprowadził swój wygląd do porządku, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy uznać, że nie popełnił on czynu ściganego dyscyplinarnie.
Na marginesie należy dodać, że gdyby przyjąć sposób konstruowania odpowiedzialności dyscyplinarnej zaprezentowany w skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] – to należałoby ścigać dyscyplinarnie funkcjonariuszy, których umundurowanie uległo uszkodzeniu lub ubrudzeniu podczas dokonywania interwencji, ponieważ ich umundurowanie na pewno w takiej sytuacji nie odpowiada warunkom określonym w § 36 rozporządzenia o umundurowaniu.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.