Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1972/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...], orzekającą o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...], z obrębu [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym, położoną w Józefowie przy ul. [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Z. Z. wniósł o przekształcenie w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości. Burmistrz Miasta Józefowa, działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), odmówił dokonania wnioskowanego przekształcenia. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl obowiązujących przepisów z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności winni wystąpić wszyscy użytkownicy wieczyści, natomiast w przedmiotowej sprawie z żądaniem takim wystąpił tylko jeden z dwóch użytkowników wieczystych. Organ I instancji ustalił bowiem, że użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości jest oprócz R. Z. również jego małżonka R. Z. Wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie w tym zakresie wniosku okazało się bezskuteczne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Z. podkreślając, że jego wniosek dotyczył bezpłatnego uwłaszczenia przedmiotowej działki, a decyzja organu I instancji odmawiająca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nawiązująca, w jego ocenie, do odpłatnego przekształcenia została wydana z naruszeniem przepisów o bezpłatnym przekształceniu. Zarzucił, że decyzja została wydana w wyniku postępowania, które prowadzone było w sposób przewlekły.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując decyzję organu I instancji w mocy stwierdziło, że istotnie R. Z. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, jednak ustawa ta została później uchylona. W dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywała już ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, której art. 8 stanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy poprzednio obowiązującej, które nie zostały zakończone prawomocną decyzją, stosuje się przepisy ustawy nowej. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Miasta Józefowa prowadził postępowanie zgodnie z zasadami przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wydana decyzja w pełni czyni zadość wymaganiom prawa.
Podkreślił, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści, natomiast w niniejszej sprawie z wnioskiem takim wystąpił tylko Z. Z., pomimo, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest również R. Z..
Powyższą decyzję Z. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podtrzymując argumentację odwołania. Podniósł, że zastosowanie do rozpoznania jego wniosku przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest przykładem złamania zasady niedziałania prawa wstecz. Stwierdził, że organ I instancji celowo poinformował go o konieczności wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania, po to, aby pozbawić go możliwości skorzystania z dobrodziejstwa przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę wskazując, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Podał, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji – nie mogą natomiast orzekać na podstawie przepisów prawa, które już nie obowiązuje. Podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 8 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., do spraw wszczętych na podstawie ustawy poprzednio obowiązującej, a które nie zostały zakończone prawomocną decyzją, stosuje się przepisy ustawy nowej. Z przepisu art. 2 nowej ustawy wynika natomiast, że z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności występują wszyscy użytkownicy wieczyści.
Sąd zaznaczył również, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły wydane decyzje.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik Z. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i niewzięcie pod uwagę bezczynności organu, która to bezczynność doprowadziła do niewydania decyzji pod rządami ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że pismem, które wpłynęło do Burmistrza Urzędu Miejskiego w Józefowie w dniu [...] kwietnia 2004 r., wystąpił o ujęcie go na liście użytkowników wieczystych, którzy z mocy prawa, zgodnie z ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, nabędą prawo własności nieruchomości.
Wprawdzie został ujęty na takowej liście, jednakże nie otrzymał decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe kolejnymi pismami domagał się wydania decyzji, jednakże sprawa pod rządami wskazanej powyżej ustawy nie została rozpoznana, pomimo że nie była skomplikowana. Podkreślił, iż Sąd nie ustosunkował się w ogóle do faktu, że decyzja o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na bezczynność i przewlekłość organu nie została wydana pod rządami ustawy z dnia 2001 r. Zarzucił również, iż Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, że skarżący został wprowadzony w błąd przez pracownika Urzędu Miasta Józefowa co do zasadności wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania, co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji po rządami niekorzystnych dla skarżącego przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne – materialne, właściwe tylko dla niej. Do tych drugich zaliczyć trzeba zamieszczenie w złożonej skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany lub uchylenia. Pozbawienie skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wymogu o charakterze nieusuwalnym powoduje konieczność jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę, poza kwestią nieważności postępowania, tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i wsa z 2004 r., nr 3, poz. 72).
Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a. wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast skarga kasacyjna nie spełniająca tych wymagań podlega odrzuceniu na podstawie tej części art. 178 P.p.s.a., która odnosi się do skargi kasacyjnej "z innych przyczyn niedopuszczalnej’.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego, ale nie wskazano jakie przepisy prawa zostały naruszone. Nie określono też jaką formę przybrać miało naruszenie przepisów prawa materialnego (czy chodziło o błędną wykładnię przepisów czy też o niewłaściwe ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy).
W orzecznictwie przyjmuje się, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 § 1 P.p.s.a.) powinien wskazywać nie tylko konkretny przepis naruszony przez sąd, ale również wskazanie na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 11/04, nie publ.).
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jedyny zawarty zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie wskazano w nim, który konkretny przepis został naruszony przez Sąd I instancji, a w konsekwencji z natury rzeczy nie miało miejsca także przedstawienie sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego. Brak należytego przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej jest jednoznaczny z niespełnieniem wymagań przypisanych temu pismu, przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. i nie podlega sanacji. Z uwagi na to, że wymagania te są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie skargi, skarga kasacyjna jako sporządzona z naruszeniem art. 176 P.p.s.a., na podstawie art. 178 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na powyższą ocenę pisma wniesionego przez pełnomocnika skarżącego, nazwanego skargą kasacyjną, nie ma wpływu treść wywodów uzasadnienia tego pisma, które to wywody sprowadzają się do krytyki przewlekłego rozpatrywania sprawy przez organy administracji publicznej, co doprowadziło do sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla skarżącego. Przeoczono przy tym, że nowe przepisy zawierały regulacje międzyczasowe, regulujące zasady rozpatrywania spraw, w których postępowanie administracyjne nie zostało ukończone do chwili wejścia w życie nowych przepisów. Gdyby nawet w skardze kasacyjnej chodziło o naruszenie tych przepisów, to w tym zakresie zarzuty skarżącego nie zostały należycie sprecyzowane. Przepis ten, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 P.p.s.a., winien zostać w sposób wyraźny określony. Brak ten dotyczy elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, określanego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako brak istotny i nienaprawialny w trybie właściwym do usuwania braków formalnych pisma, a jego zaistnienie uzasadnia odrzucenie skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to podlega rozpoznaniu przez Sąd I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 P.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 P.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest z kontrolą instancyjną takich postanowień (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. GSK 1412/04).