Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1557/07 oddalił skargę A. Z. – S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy Warszawa - Śródmieście z dnia [...] maja 1993 r. o zezwoleniu na dokonanie zamiany i o przydziale lokalu mieszkalnego.
Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Burmistrz Dzielnicy Warszawa - Śródmieście decyzją z dnia [...] maja 1993 r. zezwolił na dokonanie zamiany lokalu mieszkalnego, znajdującego się w Warszawie przy ul. [...] na lokal mieszkalny w [...] w Warszawie z równoczesnym przydziałem tego lokalu A. Z. – S. i A. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła A. Z. - S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1993 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Burmistrza Dzielnicy Warszawa - Śródmieście z dnia [...] maja 1993 r. została wydana na podstawie art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.). Powołane przepisy regulowały kwestie zamiany i przydziału lokali mieszkalnych, również położonych w budynkach będących własnością osób prywatnych, nie tylko komunalnych.
Tym samym - w ocenie organu - przy rozpatrywaniu wniosków o dokonanie zamiany i przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy Prawo lokalowe bez znaczenia były przesłanki reprywatyzacyjne, jak również roszczenia wynikające z dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało zatem, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1993 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. Z. – S. i A. S. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego w zakresie art. 5 "Dekretu Bieruta" w związku z art. 156 kpa oraz z naruszeniem przepisów postępowania - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza z naruszeniem art. 7 kpa w związku z art. 11 kpa oraz art. 6 kpa i art. 8 kpa. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. Z. – S. i A. S. na powyższą decyzję przytoczył treść szeregu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, na podstawie których wydana została decyzja Burmistrza Dzielnicy Warszawa - Śródmieście z dnia [...] maja 1993 r., tj. art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61, jak również treść powołanego w podstawie prawnej tej decyzji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) i podkreślił, że analiza tych przepisów, jak również analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ wydając decyzję, której unieważnienia domagają się skarżący, nie naruszył prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że wskazane okoliczności przesądzają o tym, iż wbrew twierdzeniu skarżących, przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedmiotowa decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły więc zostać uwzględnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, gdyż nie miał on w sprawie zastosowania i nie był powołany przez organ w podstawie prawnej decyzji, której unieważnienia domagają się skarżący.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli, reprezentowani przez adwokata, A. Z.-S. oraz A. S. Na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa poprzez całkowite ich pominięcie i uznanie, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję w kontekście posiadanej wiedzy w przedmiocie zgłoszenia roszczeń reprywatyzacyjnych do budynku wprowadził w błąd skarżącą przez co naruszył słuszny interes obywatela, jak również naruszył zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa, gdyż w sposób należyty i wyczerpujący nie informował stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
* naruszenie norm prawa materialnego w zakresie art. 58 ust. 1 w związku z art. 59 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe w związku z rozporządzeniem
Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów
Prawa lokalowego, poprzez błędne jego zastosowanie oraz nieuwzględnienie przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż została wydana w oparciu o przepisy ustawy Prawo lokalowe, w sytuacji niezgodności dokonanej zamiany z kryteriami określonymi w powołanym rozporządzeniu,
* naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy, sprzeczności ustaleń dokonanych przez Sąd z materiałem zebranym w sprawie oraz braku logicznej spójności pomiędzy tezami Sądu, a okolicznościami faktycznymi, szczególnie w zakresie uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1993 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na zgłoszone przed jej wydaniem roszczenia reprywatyzacyjne dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną organ administracji świadomie wprowadził skarżących w błąd co do stanu roszczeń dawnych właścicieli, przez co w sposób oczywisty naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę okoliczności powyższych w ogóle nie wziął pod uwagę.
Sąd pierwszej instancji pominął ponadto fakt, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono bezwzględnie obowiązujących kryteriów w zakresie powierzchni zamiennych lokali, wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów Prawa lokalowego.
W tej sytuacji wniesiono o uchylenie, na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego jakie warunki powinno spełniać uzasadnienie wyroku, wskazać trzeba, że jest on bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane powołanym przepisem. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, wymienił zarzuty skargi, wskazał stanowisko organu, zaś w rozstrzygnięciu wyczerpująco i należycie odniósł się do prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono dlaczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz dlaczego powołany przez skarżących art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie mógł mieć zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o zamianę lokali mieszkalnych, złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.).
Nietrafny jest również podnoszony zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa, które to naruszenie - zdaniem wnoszących skargę kasacyjną - polegać ma na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji faktu, iż organ administracji publicznej, świadomie wprowadził skarżących w błąd nie ujawniając roszczeń dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...]. Organ administracji zgodnie z art. 61 §1 kpa wszczął sprawę na żądanie strony. Żądanie zostało precyzyjnie określone we wniosku, którego treść zakreśliła granice rozpoznawanej sprawy. Wniosek dotyczył zezwolenie na dokonanie zamiany lokalu mieszkalnego znajdującego się w Warszawie przy ul. [...] na lokal mieszkalny w [...] w Warszawie. Wydając zezwolenie na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, organ nie miał obowiązku informowania stron o sytuacji prawnej lokalu objętego wnioskiem.
Jak wskazano. Kwestia stanu prawnego budynku, w którym znajdował się lokal, nie stanowiła istoty sprawy, a tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem wnoszących skargę kasacyjną, że organ administracji publicznej nie informując o sytuacji prawnej lokalu, naruszył wskazane wyżej przepisy kpa.
Dokonując oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 58 ust. 1 w związku z art. 59 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz. U. z 1987 r, Nr 36, poz. 203 ze zm.) wskazać trzeba, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji decyzja z dnia [...] maja 1993 r. o zezwoleniu na dokonanie zamiany i o przydziale lokalu mieszkalnego wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe. Powołana ustawa regulowała kwestie zamiany I przydziału lokali mieszkalnych położonych zarówno w budynkach komunalnych, jak i w budynkach będących własnością osób prywatnych. Nie ulega wątpliwości że, w sprawie spełnione zostały wymogi określone w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r., zgodnie z którym najemcy lokali mieszkalnych, których stosunek najmu wynika z decyzji o przydziale oraz najemcy mieszkań zakładowych mogą dokonywać zamiany zajmowanych przez siebie lokali, jak również zamiany tych lokali na lokale spółdzielcze, zajmowane przez członków spółdzielni mieszkaniowych, lokale w domach jednorodzinnych, zajmowane przez właścicieli tych domów, a także na lokale stanowiące odrębne nieruchomości.
Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 1 tej ustawy zamiana lokali mieszkalnych wymaga zezwolenia dysponentów tych lokali na jej dokonanie. A. Z. – S. uprawniona była do dokonania zamiany zajmowanego przez siebie lokalu. Dysponentem lokalu w [...] był zaś Burmistrz Dzielnicy Warszawa Śródmieście, który był właściwy do udzielenia zezwolenia na zamianę lokali. Uprawnienia Burmistrza Dzielnicy Warszawa Śródmieście wynikają z art. 61 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań I kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zatem uznał, że decyzja z dnia [...] maja 1993 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] maja 1993 r. nie narusza.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, w którym precyzyjnie należy wskazać przepis, którego uchybienia zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Wskazanie aktu prawnego bez konkretyzacji przepisu tego aktu czyni zarzut nieskutecznym.
Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.