Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 979/07 oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego nr [...] z [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie wypowiedzenia Z. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Minister Obrony Narodowej decyzją [...] z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr Pf-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień Wojskowa Komenda Uzupełnień w Legnicy, w której Z. K. pełnił zawodową służbę wojskową, z dniem 1 listopada 2003 r. uległa przeformowaniu w nową strukturę organizacyjną, wskutek czego zmniejszył się jej stan etatowy, zaś zajmowane przez podoficera stanowisko służbowe uległo likwidacji. Wobec braku możliwości wskazania podoficerowi innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanych przez niego kwalifikacji wojskowych i stopnia wojskowego, Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] wypowiedział Z. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Jako podstawę wypowiedzenia wskazano art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Od decyzji w przedmiocie wypowiedzenia Z. K. nie wniósł odwołania, wobec czego decyzja stała się ostateczna, natomiast w dniu 3 października 2006 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.
Minister Obrony Narodowej utrzymując w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdził, że odmowa stwierdzenia nieważności jest uzasadniona, ponieważ decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Likwidacja dotychczas zajmowanego stanowiska wskutek przeformowania jednostki oraz brak możliwości wyznaczenia zainteresowanego na inne stanowisko służbowe zgodnie z posiadanym stopniem wojskowym i wykształceniem, wypełniło przesłankę z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, na podstawie którego właściwy organ wojskowy dokonał wypowiedzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 156 § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwą interpretację, naruszenie art. 75, art. 77, art. 80 kpa poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całości sprawy, art. 81 kpa poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie oraz art. 107 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu podstaw, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, którym odmówił wiarygodności. W skardze zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych podnosząc, że w dacie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, tj. w dniu 31 grudnia 2002 r. jego stanowisko faktycznie istniało, zaś jego zmiany miały miejsce dopiero od dnia 1 listopada 2003 r. Organ dokonał zatem nieprawidłowej wykładni art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przedwcześnie wypowiadając skarżącemu stosunek służbowy, czym rażąco naruszył prawo. Ponadto organ dopuścił się także wielu innych uchybień procesowych.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa), z której wynika, że decyzje posiadające cechę ostateczności mogą być zmieniane lub uchylane tylko na zasadach i w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie nieważności, jeżeli decyzja została dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, w szczególności nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych będący podstawą prawną wypowiedzenia Z. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stanowi, że wypowiedzenie stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe. Kontrolowana decyzja z dnia 26 lipca 2002 r. była oparta na przesłance likwidacji zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego i braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Zmniejszenie zaś stanu etatowego nastąpiło na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr Pf 309/Org./P1 z 26 lipca 2002 r., którego wejście w życie oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także do podejmowania personalnych decyzji. Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne było, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu. Decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego została wydana [...] grudnia 2002 r., a zatem po wejściu w życie omawianego rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, który - jak zaznaczył Sąd - nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie niewątpliwie występuje związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego, czego wymaga art. 78 ust. 2 powołanej ustawy. Sąd przyznał rację organowi, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, bowiem przed wypowiedzeniem skarżącemu stosunku służbowego doszło do przeformowania jednostki, jednocześnie brak było możliwości wykorzystania skarżącego na innym stanowisku służbowym, co potwierdzają dokumenty kadrowe znajdujące się w aktach sprawy, tj. notatka z dnia 4 października 2002 r. (k. 62 akt administracyjnych).
Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 2673/00, wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procedur. Rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego określał początek i koniec procesu przeformowania, zaś jego realizacja odbywała się na wielu płaszczyznach, w tym na płaszczyźnie personalnej. Podnoszony przez skarżącego zarzut przedwczesności wydania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służby nie zasługiwał na uwzględnienie co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze decyzja ta została podjęta po wydaniu rozkazu z dnia 26 lipca 2002 r., przyjąć więc należy, że wypowiedzenie stosunku służbowego stanowiło jego realizację. Po drugie dla oceny legalności decyzji, której przedmiotem jest odmowa stwierdzenia nieważności, zarzut przedwczesności nie może mieć istotnego znaczenia, bowiem podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego był przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, a nie wykaz zmian Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, wskazany jedynie posiłkowo w uzasadnieniu decyzji. Skoro więc decyzję wydano w oparciu o obwiązujący przepis ustawy, za chybiony należy uznać zarzut wydania decyzji o wypowiedzeniu bez podstawy prawnej. Tym samym należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na uznaniu, że w dacie dokonania wypowiedzenia stosunku służbowego jednostka wojskowa, w której skarżący pełnił służbę wojskową podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, mimo niezaistnienia na dzień dokonanego wypowiedzenia tej przesłanki,
- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na nieuznaniu, że zaskarżone decyzje organu wojskowego I i II instancji podlegają stwierdzeniu nieważności, mimo że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w dacie dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego nie istniała przesłanka wypowiedzenia.
Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów podniesiono, że interpretacja art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, że data, w której wypowiedziano skarżącemu służbę była przedwczesna, a zatem wypowiedzenia dokonano mimo braku podstawy prawnej. Zgodnie ze stanem faktycznym w dacie wypowiedzenia nie zmniejszył się stan etatowy jednostki, w której skarżący wykonywał służbę. Zmiany przewidziane w rozkazie Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf 309/Org./P1 z 26 lipca 2002 r. wchodziły bowiem w życie z określonym dniem, który został wyznaczony później niż data wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego. Wobec powyższego za uchybiającą prawu należy przyjąć interpretację, w myśl której możliwym było, wyprzedzając fakt zmniejszenia stanu etatowego jednostki, wypowiedzieć skarżącemu stosunek służbowy.
Zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu wojskowego, ponieważ zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa. Treść decyzji pozostaje bowiem w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis prawa wymaga, aby zaistniała rzeczywista przesłanka wypowiedzenia, czyli zmniejszenie stanu etatowego jednostki, bądź jej rozformowanie w dacie dokonania wypowiedzenia. Tymczasem rzeczywisty początek przeformowania Wojskowej Komendy Uzupełnień oraz likwidacji etatów miał miejsce po dacie wypowiedzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia - jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a zatem skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski postanawiając w art. 175 § 1 P.p.s.a., że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuznanie, że zaskarżone decyzje organu wojskowego I i II instancji podlegają stwierdzeniu nieważności, mimo że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Określa on bowiem tylko jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji, a nie proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia. Dla skutecznego podważenia wyroku sądu i instancji, powołując się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., należy wskazać przepisy procedury sądowoadministracyjnej, które zostały naruszone w trakcie rozpoznawania skargi przez sąd I instancji prowadząc do niewłaściwego, zdaniem strony, rozstrzygnięcia. Poza tym należy zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 kpa. W związku z tym podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. rzeczą strony skarżącej kasacyjnie było wykazanie, że to zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej jest dotknięta jedną z tych wad. Tymczasem uzasadnienie tego zarzutu odnosi się do decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku zawodowej służby wojskowej, która była przedmiotem kontroli w postępowaniu przed organami orzekającymi w trybie nadzoru; nie zawiera natomiast żadnych odniesień do wad zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia z [...] marca 2007 r., które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.
Z tego powodu wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 78 ust. 2 pkt. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zinterpretował powołany przepis. Powołując się na jednolite w tym względzie orzecznictwo sądowe, Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że z treści art. 78 ust. 2 pkt. 7 wynika, iż musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wypowiedzenia stosunku służbowego można zatem dokonać w trakcie likwidacji jednostki lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procesów.
Taką wykładnię prezentuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno orzekającego jako sąd jednoinstancyjny przed 1 stycznia 2004 r. (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 2673/00 Lex nr 77681), a także obecnie jako sąd odwoławczy (wyroki z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK/1376/07 i sygn. akt I OSK 1252/07 niepublik., wyrok z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1062/06 Lex nr 342499, wyrok z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1737/07 niepublik.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również tę wykładnię podziela.
Tak rozumiany przepis ustawy pragmatycznej stanowił podstawę wydania decyzji o wypowiedzeniu Z. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Nie ma więc żadnych podstaw do uznania, że jest ona pozbawiona podstawy prawnej.
Za chybiony należy również uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 78 ust. 2 pkt. 2 powołanej ustawy. Należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny w ramach sprawowanej sądowej kontroli działalności administracji nie stosuje wprost norm prawa materialnego, natomiast ocenia prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był stosowany przez organy orzekające w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) jako wzorzec, według którego organ prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany był zbadać legalność decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej oceny w tym zakresie.
Skoro zatem, jak wykazano, podniesione zarzuty okazały się nietrafne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.