Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 919/09, oddalił skargę wniesioną przez [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:
Decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] ustalona została opłata roczna w wysokości [...] zł za użytkowanie przez [...] – [...] nieruchomości o powierzchni 10 ha 10 a 66 m2, położonej w P. przy ul [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta P. oraz [...] S.A. (poprzednio [...] S.A.). Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do Prezydenta Miasta P. i uchyliło w całości powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. uznając, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie. Kolegium nie stwierdziło jednakże nieważności tej decyzji, gdyż od daty jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. Następnie na skutek wniosku [...] S.A. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Kolegium orzekło o uzupełnieniu powyższej decyzji z [...] września 2006 r. w ten sposób, że stwierdziło, iż decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Skargi na powyższe decyzje z dnia [...] września 2006 r. i [...] października 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. w W., zwany dalej [...]. Sprawy te zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1967/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Kolegium. Sąd stwierdził, że przy stosowaniu art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a., nie można ograniczać się do literalnego odczytywania tego przepisu. Należy mieć na uwadze, iż wskazany przepis służyć ma wyeliminowaniu przypadków, gdy decyzja administracyjna nie mogła wywołać przewidzianych w niej skutków z uwagi na skierowanie jej do niewłaściwego podmiotu - a w sprawie niniejszej nie zaistniał tego rodzaju przypadek. W związku z powyższym Sąd uznał za przedwczesne stanowisko, zgodnie z którym decyzja aktualizacyjna z dnia [...] listopada 1976 r. dotycząca opłat rocznych za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem Sądu organ administracyjny przyjął takie stanowisko bez uprzedniego uzupełnienia akt sprawy i rozważenia, że [...] nie występował w sprawie i nie dokonywał zapłaty opłaty rocznej jako odrębny, samodzielny podmiot, lecz jako jednostka organizacyjna wskazanego wcześniej przedsiębiorstwa państwowego. W ocenie Sądu, że nie można nie zauważyć argumentów strony, popartych stosowną dokumentacją, związanych ze "zwyczajowym" wadliwym kierowanie różnego rodzaju decyzji do niewłaściwie oznaczonej strony; decyzje te nie są - jak twierdzi strona - kwestionowane i podobnie jak decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. podlegały wykonaniu. Jeśli zaś istotnie występuje taka nagminna wadliwa praktyka, to poważne wątpliwości budzi zakwalifikowanie omawianego przypadku jako sytuacji określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.
W świetle powyższego Sąd wskazał, że niewłaściwe oznaczenie nazwy strony i skierowanie decyzji do jednostki organizacyjnej właściwej osoby, która to jednostka – jak twierdzi – wykonywała tę decyzję w imieniu właściwego podmiotu wymaga ponownego rozważenia przez organ nadzoru przesłanki z art. 156 §1 pkt 4 K.p.a., po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego. Organ winien ocenić, czy uchybienie to stanowi istotną wadę decyzji, czy też zakwalifikowane być powinno jako niedokładność, stanowiąca nieistotna wadę decyzji, usuwalną w drodze rektyfikacji. W razie uznania, że spełniona została przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., organ winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Skargę kasacyjną wniesioną od powyższego orzeczenia przez [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1292/07.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do Prezydenta Miasta P. oraz w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie Kolegium nie zgodziło się z zarzutem wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. bez podstawy prawnej wskazując, że przedmiotowa opłata z tytułu użytkowania gruntu została ustalona zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Sporna nieruchomość stanowiła własność państwową i znajdowała się w użytkowaniu [...], dalej zwanego [...], w którego skład wchodził [...]. Naczelnik Miasta był natomiast uprawniony do rozporządzania nieruchomością i ustalania opłat za użytkowanie gruntu.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu w postaci skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu organ podniósł, że nie jest obecnie możliwe do ustalenia, czy odmienne skierowanie zawiadomienia z 1968 r. i decyzji z 1976 r. było wywołane rzeczywistą zmianą stanu prawnego, czy też niedopatrzeniem urzędnika wypełniającego urzędowy formularz decyzji. Jednak w ocenie organu nawet przyjęcie, że skierowanie decyzji do jednego z zakładów przedsiębiorstwa zamiast do przedsiębiorstwa jako całości stanowi skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, to z uwagi na treść art. 156 § 2 Kpa nie będzie to skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Konkludując Kolegium uznało, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana zgodnie z powołanym § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. i spełnia minimalne wymagania co do kształtu i treści decyzji administracyjnej, a jej usunięcie z obrotu prawnego nie miałoby uzasadnienia.
Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A., żądając uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., a także stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. W skardze tej Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 7, art. 77 oraz art.107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów proceduralnych wyrażające się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz nie przedstawieniu w zaskarżonej decyzji odpowiedniego uzasadnienia, czego skutkiem było uznanie przez Kolegium, że decyzja o opłatach nie spełnia przesłanek stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa;
- art. 78 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nie przeprowadzeniu dowodów z dokumentów załączonych do pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r., czego skutkiem było uznanie przez Kolegium, że decyzja o opłatach nie spełnia przesłanek stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa;
- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Spółce jako stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
Ponadto, skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nieuwzględnieniu oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1967/06 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1292/07;
- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, czego skutkiem było nie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. z uwagi na fakt, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie, czego skutkiem było uznanie, że nie ma przesłanek aby zastosować powyższe przepisy i stwierdzić, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa ponieważ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. był związany wyrokiem tego Sądu z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1967/06.
Podzielając stanowisko organu, Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r., wydanego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), znajdującego się w rozdziale 2 - Przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie. Zgodnie z tą regulacją "Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady i tryb przekazywania terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym i organizacjom społecznym, zasady i tryb wydawania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania oraz zasady rozliczania się z jednostkami państwowymi i organizacjami społecznymi w razie wygaśnięcia użytkowania i w razie potrzeby zapewnienia im użytkowania innego terenu państwowego." W ocenie Sądu jeśli ustawodawca udzielił Radzie Ministrów kompetencje m.in. do określenia zasad i trybu przekazywania terenów państwowych w użytkowanie, a organ ten w § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia zdecydował, że "przekazywanie terenu państwowego w użytkowanie następuje odpłatnie" to nie można powiedzieć, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. ustalająca opłatę roczną za użytkowanie terenu, wskazująca jako podstawę powyższy § 7 rozporządzenia została wydana bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się także z organem, że decyzja z dnia 18 listopada 1976 r. spełnia minimalne wymagania co do kształtu i treści decyzji administracyjnej. Nadto stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, iż w decyzji podano jedynie część pełnej nazwy podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu, ale użytkownik terenu dokonywał opłat w imieniu przedsiębiorstwa państwowego, to - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 11 września 2008 r. - nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w decyzji określającej wysokość tych opłat.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji jeśli decyzja z dnia 18 listopada 1976 r. została wydana w oparciu o ówcześnie obowiązujący przepis prawa (rozporządzenie), identyfikacja nieruchomości, której decyzja dotyczyła, nie budziła wątpliwości, a stosowna opłata była uiszczana przez użytkownika – to nie można dopatrzyć się naruszenia prawa.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła [...] S.A. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty:
- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na:
- przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r., nie narusza prawa oraz wyprowadzeniu z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1292/07, błędnego wniosku w postaci stwierdzenia, że [...] dokonywał opłat z tytułu użytkowania nieruchomości w imieniu przedsiębiorstwa państwowego [...];
- nie ustosunkowaniu się w treści uzasadnienia wyroku do twierdzeń i argumentów zawartych w skardze.
- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Kolegium zaskarżoną decyzją art. 7, art. 77,art. 107 § 3, art. 78 § 1, art. 10 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a.
- naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy:
- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez uznanie, że nie istnieją przesłanki, aby zastosować ten przepis i stwierdzić, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1976 r. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa jest nieważna;
- art. 156 § 1 pkt 4 Kpa i art. 156 § 2 Kpa przez uznanie, że nie istnieją przesłanki do zastosowania tych przepisów i stwierdzenia, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Podnosząc te zarzuty występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Odnosząc się do kwestii oznaczenia adresata decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. wyjaśnił, że nie można wykluczyć, iż była to tylko formalna niedokładność organu administracji poprzez wpisanie tylko części pełnej nazwy podmiotu, w zarządzie którego znajdował się przedmiotowy teren. Mimo niepełnego wskazania adresata decyzja została skutecznie doręczona [...] jako stronie.
Nawiązując natomiast do podstaw skargi kasacyjnej [...] S.A. zwróciła uwagę, że kasator opierając się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie wskazał, jaki konkretny przepis prawa materialnego naruszono, powołując się jedynie na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w stosunku do drugiej podstawy skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz zwrócił uwagę, że w zaskarżonym wyroku -w oparciu o wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. - zawarto jedynie przypuszczenie dotyczące opłat dokonywanych przez [...] w imieniu [...] poprzez wskazanie, że NSA w powyższym orzeczeniu stwierdził, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w decyzji określającej wysokość opłat nawet gdyby przyjąć, że w decyzji podano jedynie cześć pełnej nazwy podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu i użytkownik terenu dokonywał opłat w imieniu przedsiębiorstwa państwowego.
Pełnomocnik skarżącej Spółki w piśmie procesowym z dnia 20 października 2010 r. cofnął skargę kasacyjną i wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał oświadczenie o cofnięciu skargi, zaś pełnomocnik [...] S.A. w R. (następca prawny ww uczestnika postępowania) nie sprzeciwił się cofnięciu skargi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi, a należy to do czynności dyspozycyjnych strony, wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten z mocy art. 193 P.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do skarg kasacyjnych. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną może nią rozporządzać po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu. Natomiast odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 P.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego jedynie w sytuacji, gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 575/07 – Lex nr 479000, 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1517/10 – nie publ.
W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi jakakolwiek przesłanka nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dopuszczalne jest cofnięcie skargi kasacyjnej w tej sprawie. Skoro konsekwencją cofnięcia skargi kasacyjnej jest rezygnacja strony z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego, to postępowanie takie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.
O zwrocie całego wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.